КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 декабря 2007 г. N 959-О-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА РОМАНОВА ВЕНИАМИНА ПЕТРОВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПУНКТОМ 2 СТАТЬИ 2 ЗАКОНА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ "О МЕРАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН, ПРОЖИВАЮЩИХ И РАБОТАЮЩИХ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи О.С.Хохряковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина В.П.Романова,
1. В жалобе гражданина В.П.Романова оспаривается конституционность пункта 2 статьи 2 Закона Самарской области от 11 марта 2005 года N 87-ГД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области", согласно которому меры социальной поддержки, предусмотренные данным Законом, сохраняются за перешедшими на пенсию гражданами, указанными в пункте 1 той же статьи (в том числе за педагогическими работниками образовательных учреждений всех типов и видов, финансируемых за счет средств областного и местного бюджетов), которые проработали в сельской местности не менее 10 лет и проживают там в настоящее время.
Как следует из представленных материалов, В.П.Романов проработал 39 лет в сельских школах Похвистневского района Самарской области, проживая при этом в близлежащем городе Похвистнево. На момент выхода на пенсию в 1994 году и вплоть до 1 января 2005 года он, как и пенсионеры из числа педагогических работников сельских образовательных учреждений, проживающие в сельской местности, пользовался льготами по оплате коммунальных услуг. В предоставлении мер социальной поддержки, установленных статьей 7 Закона Самарской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области" для перешедших на пенсию педагогических работников, проработавших в образовательных учреждениях в сельской местности не менее 10 лет (бесплатное предоставление услуг по содержанию и ремонту жилья, теплоснабжению (отоплению) и освещению жилого помещения), В.П.Романову было отказано со ссылкой на то, что данный Закон не распространяется на тех из указанных граждан, кто проживает в близлежащих городах.
Решением мирового судьи судебного участка N 2 Похвистневского района Самарской области от 10 января 2006 года, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, исковые требования В.П.Романова к администрации Похвистневского района о возмещении сумм оплаты коммунальных услуг за период с 1 января по 31 декабря 2005 года признаны не подлежащими удовлетворению как не основанные на законе. Самарский областной суд, куда В.П.Романов обратился с заявлением о признании пункта 2 статьи 2 Закона Самарской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области" противоречащим федеральному закону и недействующим в части слов "и проживают там в настоящее время", в удовлетворении его заявления отказал. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривавшая дело по кассационной жалобе В.П.Романова, оставила решение Самарского областного суда без изменения (определение от 21 июня 2006 года).
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации заявитель утверждает, что пункт 2 статьи 2 Закона Самарской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области" в той части, в какой он связывает предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг перешедшим на пенсию педагогическим работникам с их проживанием в сельской местности и тем самым лишает пенсионеров - педагогических работников, длительное время проработавших в сельских образовательных учреждениях и проживающих в близлежащих городах, права на жилищно-коммунальные льготы, которыми они пользовались до 1 января 2005 года, без предоставления им взамен этих льгот равноценной денежной компенсации, противоречит требованиям Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нарушает его права, гарантированные статьями 18, 27 (часть 1), 53, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7), относит защиту прав и свобод человека и гражданина, социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б", "ж" части 1).
Это означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается не только на Российскую Федерацию, но и на каждый из ее субъектов, и что соответствующее регулирование должно осуществляться исходя из предписаний статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Закон Самарской области "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и поселках городского типа на территории Самарской области" (в настоящее время действует в редакции Закона Самарской области от 18 декабря 2006 года N 178-ГД, его новое название - "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и поселках городского типа на территории Самарской области") направлен на реализацию предписаний Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, а также иных федеральных законов, закрепляющих полномочия субъектов Российской Федерации по обеспечению граждан мерами социальной поддержки в условиях перехода к новой системе социальной защиты населения.
К числу таких федеральных законов относится и Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года "Об образовании". Согласно абзацу третьему пункта 5 его статьи 55 (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года N 12-ФЗ) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (пункт 30 статьи 16) данная норма была дополнена положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Это дополнение, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 8 февраля 2007 года N 322-О-П, не привнесло каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Федерального закона "Об образовании" меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизводит правовое регулирование, содержащееся в Федеральном законе от 6 мая 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг".
Названный Федеральный закон закрепил, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных указанными в его статье 2 положениями федеральных законодательных актов, в том числе абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях и что до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года, применению подлежат указанные в статье 2 положения федеральных законодательных актов. Обязав, таким образом, еще в 2003 году субъекты Российской Федерации установить и до 1 января 2005 года ввести в действие правовое регулирование, которое обеспечивало бы предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.
Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что переход от предоставления педагогическим работникам натуральных льгот в жилищно-коммунальной сфере к предоставлению субсидий (компенсаций) и принимаемые субъектами Российской Федерации в порядке реализации положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ соответствующие правовые нормы не должны влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, в рабочих поселках (поселках городского типа), а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т. е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.
3. Жилищно-коммунальные льготы для категории педагогических работников сельских школ, к которой относится заявитель, т. е. проживающих не в сельской местности, а в близлежащем городе, были введены в период существования Союза ССР. Так, согласно указанию Совета Министров РСФСР от 8 июля 1952 года N 215-I учителя сельских школ, проживающие в близлежащих городах, имели право на бесплатное получение квартиры, отопление и освещение, если сельские Советы, несмотря на заявления учителей этих школ о предоставлении им жилой площади, не смогли предоставить таковую в сельской местности по месту нахождения школы; учителя же сельских школ, проживающие в близлежащих городах в собственных домах, коммунальных квартирах, а также снимающие жилплощадь у частных лиц, отказавшиеся от занятия предоставляемой им жилплощади в сельской местности по месту нахождения школы, утрачивали право на получение бесплатной квартиры, но им должно было предоставляться бесплатно отопление и освещение (письмо Министерства финансов РСФСР от 17 июля 1952 года N 756 "О предоставлении коммунальных услуг сельским учителям, проживающим в городах").
Что касается права на указанные льготы пенсионеров из числа названных педагогических работников, то в соответствии с разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года N 154/12-22 "О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)" (утверждено постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года N 154/12-22), право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением сохранялось за перешедшими на пенсию педагогическими работниками, общий стаж работы которых в сельских общеобразовательных школах составлял не менее 10 лет, если они, работая в общеобразовательных школах, находящихся в сельской местности, постоянно проживали в близлежащих городах и на момент выхода на пенсию пользовались бесплатными квартирами с отоплением и освещением (пункт 1).
4. В соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1990 года "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР" изданные до принятия данного Закона акты органов СССР действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР Советом Министров РСФСР (статья 4). Согласно пункту 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств" на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и указанному Соглашению.
Закон Российской Федерации "Об образовании" - как в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, так и в ныне действующей редакции - закрепляет право педагогов на бесплатное пользование жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности. Норм, которые непосредственно предусматривали бы предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам сельских образовательных учреждений, проживающим в близлежащих городах, а также условия сохранения за ними права на эти льготы при переходе на пенсию, не содержат ни названный Закон, ни иные федеральные законы, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Между тем, согласно приложенной к жалобе В.П.Романова справке Похвистневского отдела образования Северо-восточного управления Министерства образования и науки Самарской области от 16 апреля 2007 года N 57, вплоть до 1 января 2005 года ему предоставлялась льгота по оплате коммунальных услуг как педагогическому работнику, проработавшему более 10 лет в сельских школах и пользовавшемуся на момент выхода на пенсию такой льготой, а правовым основанием для этого являлось разъяснение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года N 154/12-22. Прекращение предоставления ему данной льготы последовало в результате введения в действие Закона Самарской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области", который увязал обеспечение соответствующими мерами социальной поддержки пенсионеров из числа педагогов, работавших в сельских образовательных учреждениях, с проживанием их в сельской местности.
Как следует из ответов Самарской губернской Думы и Правительства Самарской области на запросы Конституционного Суда Российской Федерации (письмо Председателя Самарской губернской Думы от 19 октября 2007 года N 9.2-05/151 и письмо заместителя председателя Правительства Самарской области - министра здравоохранения и социального развития Самарской области от 18 октября 2007 года N УП-0/420), органы законодательной и исполнительной власти Самарской области при принятии данного Закона и определении в нем круга педагогических работников, пользующихся мерами социальной поддержки, исходили из того, что на федеральном уровне отсутствуют нормативные правовые акты, которые устанавливали бы льготы по оплате коммунальных услуг перешедшим на пенсию работникам, осуществлявшим педагогическую деятельность в сельской местности или рабочих поселках (поселках городского типа) и проживающим в близлежащих городах; какие-либо нормативные правовые акты, закрепляющие жилищно-коммунальные льготы для данной категории педагогических работников, в Самарской области также не принимались, а потому законодатель Самарской области не обязан предусматривать обеспечение этих лиц мерами социальной поддержки, полагающимися пенсионерам из числа сельских педагогов, проживающих в сельской местности.
Заявитель, указывая в обоснование своей позиции на то, что оспариваемая им норма Закона Самарской области вопреки требованиям статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ лишает пенсионеров - педагогических работников, длительное время проработавших в сельских образовательных учреждениях и проживающих в близлежащих городах, права на жилищно-коммунальные льготы, которыми они пользовались в соответствии с разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года N 154/12-22, тем самым фактически просит Конституционный Суд Российской Федерации подтвердить, что данный подзаконный нормативный правовой акт сохраняет свою юридическую силу. Однако разрешение вопроса о том, является ли этот акт действующим (в полном объеме или в части) и нарушает ли в связи с этим оспариваемая норма Закона Самарской области требования статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", а является прерогативой судов общей юрисдикции.
Именно суды общей юрисдикции на основе установления и исследования фактических обстоятельств правомочны определять, имелись ли на момент принятия оспариваемой нормы правовые основания предоставления льготы по оплате жилья и коммунальных услуг перешедшим на пенсию педагогическим работникам, работавшим в сельских образовательных учреждениях и проживающим в близлежащих городах, и подтверждает ли существовавшая после принятия Закона Российской Федерации "Об образовании" многолетняя практика предоставления им этой льготы, что разъяснение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года N 154/12-22 не утратило юридическую силу.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 1 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Романова Вениамина Петровича, поскольку разрешение поставленного заявителем вопроса Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.Зорькин
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.Данилов