"Комментарии (комплексные рекомендации) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления)"

КОММЕНТАРИИ (КОМПЛЕКСНЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ) ПО ВОПРОСАМ, СВЯЗАННЫМ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 08.05.2010 N 83-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕМ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ" (ДЛЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ)

Введение

Три года назад был принят Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ), положивший начало реализации важнейшей фундаментальной реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг, определенной Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 года.

Сформированная к концу 2011 года нормативно-правовая база, а также своевременно принятые решения о разделении учреждений на три типа (казенные, бюджетные и автономные) позволили сократить на федеральном уровне и в большинстве субъектов Российской Федерации переходный период, установленный Федеральным законом N 83-ФЗ, и изменить формат финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений уже с 1 января 2012 года.

После завершения переходного периода, установленного для изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года, финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) (далее - государственное (муниципальное) задание).

Использование инструмента государственного (муниципального) задания, содержащего показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), при бюджетном планировании позволяет увязать объем финансового обеспечения деятельности учреждения по оказанию данных услуг (выполнению работ), с объемом оказываемых учреждением государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), с соблюдением установленных стандартов и показателей качества.

Подробные комплексные рекомендации по реализации положений Федерального закона N 83-ФЗ, в том числе с учетом отраслевой специфики, были подготовлены и направлены в адрес высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2011 году.

Вместе с тем, Федеральный закон N 83-ФЗ до сих пор порождает немало вопросов, в связи с чем планируется окончательно сформировать нормативно-правовую базу, позволяющую реализовать реформу, завершить процесс формирования перечней государственных и муниципальных услуг, а также продолжить оказание методической помощи органам исполнительной власти (органам местного самоуправления) и государственным (муниципальным) учреждениям.

С этой целью Министерством финансов Российской Федерации подготовлены настоящие Комментарии (комплексные рекомендации) по наиболее часто возникающим вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона N 83-ФЗ.

1. Цели создания государственных (муниципальных) учреждений

В связи с принятием Федерального закона N 83-ФЗ появилась нормативно-правовая база для создания государственных (муниципальных) учреждений трех типов - казенные, бюджетные, автономные. Несмотря на то, что рекомендации по выбору того или иного типа учреждения были изложены Министерством финансов Российской Федерации в предыдущей редакции Комплексных рекомендаций, целесообразно еще раз обратить внимание на ряд основных вопросов, связанных с осуществлением данного выбора.

Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением (в том числе, государственным (муниципальным)) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Некоммерческий характер деятельности государственных (муниципальных) учреждений всех типов является основной, но не единственной их характеристикой.

Федеральным законодательством установлен ряд требований, исходя из которых следует принимать решение об определении типа учреждения.

Так, в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) казенные учреждения создаются для оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ и (или) исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) и статьей 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ) государственные (муниципальные) бюджетные и автономные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

Как следует из вышеуказанных положений, казенные учреждения могут выполнять как государственные (муниципальные) функции, так и оказывать государственные (муниципальные) услуги (выполнять работы) физическим и юридическим лицам. В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения могут быть созданы исключительно для оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Осуществление государственных (муниципальных) функций - не их задача.

Следует отметить, что федеральное законодательство не содержит прямой нормы, позволяющей установить отличие государственной (муниципальной) услуги от государственной (муниципальной) функции. Вместе с тем, исходя из содержания отдельных правовых актов (например, пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), можно сделать вывод, что главное отличие заключается в том, что исполнение функции связано с властными полномочиями (например, контролем, надзором, лицензированием, выдачей разрешений и пр.).

Государственными (муниципальными) казенными учреждениями, выполняющими государственные (муниципальные) функции, являются, например, учреждения (управления капитального строительства), осуществляющие контроль за ходом проектирования и строительства объектов адресных инвестиционных программ.

Следующим показателем, с учетом которого должен определяться тип государственных (муниципальных) учреждений, является сфера их деятельности.

Микрофинансовые организации не могут быть созданы в форме бюджетных учреждений.

По типу казенных учреждений не могут быть созданы государственные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальные учреждения, участвующие в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования (пункт 19 статьи 31 Федерального закона N 83-ФЗ). На федеральные учреждения данное требование не распространяется.

Большое количество вопросов возникает в отношении правоприменения положений подпункта 1 пункта 1 статьи 31 Федерального закона N 83-ФЗ.

Согласно указанному подпункту в упрощенном порядке (без принятия дополнительных решений) были созданы федеральные казенные учреждения путем изменения типа следующих федеральных государственных учреждений, действующих на день официального опубликования данного законодательного акта:

а) управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

б) учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

в) специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

г) учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Следует еще раз отметить, что данная норма действует только в отношении федеральных государственных учреждений и не обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации (органы местного самоуправления) принимать аналогичные решения в отношении подобных учреждений (при их наличии), созданных на региональном или местном уровнях.

Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 31 Федерального закона N 83-ФЗ органы государственной власти (органы местного самоуправления) были вправе до 1 декабря 2010 года самостоятельно определить перечень создаваемых с 1 января 2011 года в упрощенном порядке казенных учреждений.

При этом следует отметить, что препятствия для дальнейшего изменения типа казенных учреждений, созданных в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 и подпунктом 1 пункта 2 статьи 31 Федерального закона N 83-ФЗ, данным законодательным актом не установлены.

Справочно:

В Министерстве финансов Российской Федерации рассматривается возможность внесения изменений в статью 31 Федерального закона N 83-ФЗ, согласно которым данная статья дополняется положением о том, что федеральный орган государственной власти (государственный орган), осуществляющий функции и полномочия учредителя федерального казенного учреждения, созданного в порядке, установленном пунктом 1 части 1 настоящей статьи, вправе принимать решение об изменении типа данного учреждения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В отношении автономных учреждений федеральным законодательством перечень сфер, в которых они могут осуществлять свою деятельность, еще более ограничен.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Иные сферы, в которых могут быть созданы автономные учреждения, перечислены в статьях 6.1, 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 53.8 Лесного кодекса Российской Федерации, статье 35 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, статье 22 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", статье 2 Федерального закона от 02.07.2010 N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях", статье 6 Федерального закона от 18.07.2011 N 239-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений", статье 20 Федерального закона от 22.08.1995 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей".

Кроме этого в соответствии с Государственной программой Российской Федерации "Управление государственными финансами", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.03.2013 N 293-р, бюджетные и автономные учреждения, оказывающие услуги исключительно в интересах органов власти, целесообразно преобразовать в казенные учреждения либо ликвидировать.

Зачастую не последнюю роль при выборе типа учреждения играют следующие их отличительные характеристики.

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КАЗЕННЫХ, БЮДЖЕТНЫХ И АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ПО ОТДЕЛЬНЫМ ПРИЗНАКАМ

Безусловно, большое значение имеет также уровень управленческого потенциала учреждений - наличие квалифицированных управленцев, готовых взять на себя повышенную ответственность вкупе с большей самостоятельностью.

Вместе с тем, ошибочным при принятии решения об отнесении учреждения к тому или иному типу является следующий подход: отсутствует приносящая доход деятельность - казенное учреждение, могут оказываться платные услуги - бюджетное или автономное учреждение.

Во-первых, доходы, получаемые казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, являются одним из доходных источников соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Во-вторых, основной целью реформы, проводимой в соответствии с Федеральным законом N 83-ФЗ, является повышение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг, а не предоставление государственным (муниципальным) учреждениям возможности "заработать" в процессе оказания платных услуг.

По вопросу определения организационно-правовой формы для органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (далее - органы власти) необходимо отметить следующее.

Исходя из анализа законодательства Российской Федерации (пункт 9 статьи 35, пункт 7 статьи 37, статья 41 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; пункт 7 статьи 4, пункт 4 статьи 20 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; статья 1 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"; положения о федеральных органах исполнительной власти, утвержденные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации и пр.) следует, что органы власти обладают правами юридического лица.

В связи с утратой силы Федерального закона от 11.01.95 N 4-ФЗ, следует руководствоваться принятым взамен Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ.

Гражданский кодекс Российской Федерации не содержит прямого указания на организационно-правовую форму органов власти как юридических лиц. Вместе с тем, в соответствии со статьей 6 и пунктом 11 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации на данные органы распространяются нормы, определяющие правовое положение казенных учреждений.

2. Учредитель государственных (муниципальных) учреждений

В соответствии со статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей содержание одного из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принципа самостоятельности бюджетов, не допускается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

С учетом данного положения законодательством Российской Федерации однозначно обозначен подход к порядку создания государственных (муниципальных) учреждений.

Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 15 Федерального закона N 7-ФЗ, а также частью 1 статьи 6 Федерального закона N 174-ФЗ:

- учредителем федеральных государственных учреждений является Российская Федерация;

- учредителем государственных учреждений субъекта Российской Федерации - субъект Российской Федерации;

- учредителем муниципальных учреждений - муниципальное образование.

Основной перечень вопросов, находящихся в компетенции учредителя автономного учреждения приведен в Федеральном законе N 174-ФЗ, а бюджетного и казенного учреждения - в Федеральном законе N 7-ФЗ.

В настоящее время полномочия учредителя охватывают практически весь спектр вопросов хозяйственной деятельности учреждения. Так, в компетенцию учредителя входит:

- утверждение учреждению Государственного (муниципального) задания в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью и финансовое обеспечение его выполнения;

- принятие решения о создании или ликвидации филиалов учреждения, о его реорганизации, ликвидации, изменении типа;

- принятие решения об отнесении имущества учреждения к особо ценному движимому имуществу;

- принятие решения об одобрении сделок с имуществом учреждения;

- назначение руководителя учреждения и прекращение его полномочий;

- решение иных вопросов, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- определение размеров и условий оплаты труда работников учреждений (на региональном и местном уровнях - всех типов).

Законодательством Российской Федерации не предусмотрен порядок принятия совместного решения по указанным вопросам несколькими учредителями - публично-правовыми образованиями.

Учитывая изложенное, учредителями одного государственного (муниципального) учреждения не могут быть публично-правовые образования различных уровней, а также несколько публично-правовых образований одного уровня.

Статьей 68 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена возможность учреждения межмуниципальных организаций. Однако указанные организации могут быть созданы исключительно в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

В соответствии с пунктом 3 статьи 9.1 Федерального закона N 7-ФЗ функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Исходя из содержания данной нормы, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации перечень перечисленных выше субъектов, исполняющих функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, может быть расширен (изменен).

Так, например, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 27.07.2010 N 220-ФЗ "О национальном исследовательском центре "Курчатовский институт" функции и полномочия учредителя федеральных государственных учреждений вправе осуществлять Курчатовский институт, который сам является федеральным государственным бюджетным учреждением.

Функции и полномочия учредителя ряда федеральных государственных учреждений высшего образования, уставы которых утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации, разделены между несколькими федеральными органами государственной власти (например, постановление Правительства Российской Федерации от 28.03.2008 N 223 "Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова").

Справочно:

Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в Федеральный закон N 7-ФЗ и Федеральный закон N 174-ФЗ, предусматривающие возможность осуществления в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами полномочия учредителя бюджетных и автономных учреждений не одним органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

3. Виды деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Планирование деятельности государственных (муниципальных) учреждений

Поскольку целью создания государственных (муниципальных) учреждений является обеспечение реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов власти, виды деятельности учреждений должны соответствовать целям, для достижения которых они созданы.

Исчерпывающий перечень видов деятельности учреждений в соответствии с пунктом 3 статьи 14 Федерального закона N 7-ФЗ, частью 2 статьи 7 Федерального закона N 174-ФЗ должен быть определен в их уставах.

Кроме этого, цели создания государственных (муниципальных) учреждений и основные виды их деятельности должны корреспондироваться:

- с вопросами, решение которых законодательством Российской Федерации отнесено к ведению их учредителя - публично-правового образования;

- с полномочиями органа власти, осуществляющего функции и полномочия их учредителя.

По государственным (муниципальным) учреждениям, деятельность которых не соответствует полномочиям, возложенным на публично-правовое образование, которое является их учредителем, а также профилю органа власти, осуществляющего функции и полномочия их учредителя, целесообразно принять решение об их ликвидации, передаче в ведение иного органа власти, либо передаче в собственность иного публично-правового образования.

Помимо основных видов деятельности государственные (муниципальные) учреждения вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность также указана в их учредительных документах (например, книгоиздательская деятельность, тиражирование, предоставление консультаций).

Информация об основных видах деятельности государственных (муниципальных) учреждений должна быть отражена не только в их уставах. Данные сведения должны также содержаться в одном из важнейших документов, регламентирующих деятельность бюджетных и автономных учреждений - плане финансово-хозяйственной деятельности.

В соответствии с пунктом 3.3 статьи 32 Федерального закона N 7-ФЗ орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных учреждений, обязан самостоятельно установить порядок составления и утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений в соответствии с Общими требованиями, определенными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28.07.2010 N 81н (далее - Общие требования к плану, Приказ N 81н).

Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных учреждений, определяя указанный порядок, вправе предусмотреть дополнительную детализацию показателей плана финансово-хозяйственной деятельности, установленных Общими требованиями к плану, в том числе утвердить типовую форму плана финансово-хозяйственной деятельности; установить предельные сроки утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности, которые должны обеспечить деятельность учреждений на основании утвержденного плана финансово-хозяйственной деятельности с самого начала очередного финансового года.

В соответствии с пунктами 9 и 17 Общих требований к плану план финансово-хозяйственной деятельности составляется на этапе формирования проекта бюджета на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период), после утверждения которого план финансово-хозяйственной деятельности при необходимости уточняется учреждением и направляется на утверждение органу, осуществляющему функции и полномочия его учредителя (либо по решению органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, утверждается учреждением).

Справочно:

Министерством финансов Российской Федерации рассматривается возможность внесения изменений в Приказ N 81н, которыми вводится норма об утверждении единой для всех государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений формы плана финансово-хозяйственной деятельности.

4. Государственные и муниципальные услуги и работы. Перечни государственных и муниципальных услуг и работ

В соответствии с положениями статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы) (далее также - государственные (муниципальные) услуги), оказываемые (выполняемые) не только государственными (муниципальными) учреждениями, но и органами власти, а также в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

Исходя из смысла вышеуказанной нормы, Федеральный закон N 83-ФЗ в определенном смысле конфликтует с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ).

Понятие государственной (муниципальной) услуги двумя указанными законами определяется в двух разных аспектах. Федеральный закон N 210-ФЗ регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти. Положения Федерального закона N 83-ФЗ применяются к государственным (муниципальным) услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения.

Государственная (муниципальная) услуга, оказываемая органом власти, представляет собой деятельность по реализации функций этого органа в рамках реализации вопросов, отнесенных в установленном порядке к ведению соответствующего публично-правового образования.

В отношении государственных (муниципальных) услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ, применяется такое определение, как юридически значимые услуги (например, выдача разрешений, лицензий на осуществление определенного вида деятельности или конкретных действий юридическим лицам и гражданам).

Оказание таких услуг осуществляется по запросу заявителя (физического или юридического лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления)) в соответствии с требованиями административного регламента. Данная услуга подлежит включению в реестр государственных (муниципальных) услуг. Реестр государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых в контексте Федерального закона N 210-ФЗ, является предметом правового регулирования соответствующего публично-правового образования. Перечень таких услуг определяется Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Государственное (муниципальное) задание на оказание органом власти государственной (муниципальной) услуги не формируется.

Государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями в рамках Федерального закона N 83-ФЗ, также направлены на реализацию вопросов, отнесенных в установленном порядке к ведению их учредителя - соответствующего публично-правового образования. Однако потребителями государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, являются не только физические и юридические лица, но и органы власти. Данные услуги государственные (муниципальные) учреждения оказывают в соответствии государственными (муниципальными) заданиями.

Государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями в соответствии с Федеральным законом N 83-ФЗ, включаются в перечень государственных (муниципальных) услуг и работ.

В связи с большим количеством запросов еще раз считаем необходимым обратить внимание на отличие услуг от работ.

Правовое регулирование вопроса, связанного с разделением видов деятельности учреждения на услуги и работы недостаточно детально.

В связи с этим возможен такой подход: если деятельность учреждения осуществляется в интересах конкретного потребителя - юридического или физического лица, то ее можно именовать услугой (например, предоставление высшего образования, среднего профессионального образования, общего образования, дошкольного образования, осуществление библиотечного, библиографического и информационного обслуживания пользователей библиотек (книговыдача), организация трудоустройства, показ спектакля, санаторно-курортное лечение). Если же получателем услуги является общество в целом (услуга является так называемой "услугой коллективного пользования") либо орган власти, то такую деятельность можно отнести к категории работ (например, выполнение прикладного научного исследования, создание спектакля, организация автотранспортного обслуживания органа власти).

Для услуг, как правило, существует стандарт или разработаны унифицированные требования к их оказанию.

Для услуг обязательно следует определить единицу измерения объема услуги, в то время как для работ единица измерения объема может быть определена, но не обязательна.

Услуга направлена на конкретного потребителя, значит она типична и подлежит нормированию. Иными словами она может быть оказана нескольким потребителям, при этом стоимость единицы услуги от этого не изменится. Для работ иначе, стоимость работ, как правило, рассчитывается индивидуально. В связи с этим определение нормативных затрат для работ не является обязательным.

Учитывая изложенное, единица измерения объема услуги принципиально важна для определения размера нормативных затрат на ее оказание. Поскольку размер субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания есть ни что иное как сумма произведений нормативных затрат на единицу услуги и количества единиц услуг, включенных в государственное (муниципальное) задание, то корректное определение единицы измерения объема услуги в конечном счете влияет на определение размера субсидии учреждению.

Как уже было указано, с целью унификации и систематизации государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями, данные услуги и работы объединяются в перечни услуг и работ.

До недавнего времени на федеральном уровне обязанность формирования перечней государственных услуг и работ была предусмотрена только в отношении федеральных государственных учреждений в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания".

В соответствии с положениями вышеуказанного постановления Правительства Российской Федерации федеральные органы государственной власти (государственные органы), федеральные государственные бюджетные учреждения, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации функции и полномочия учредителя федеральных государственных учреждений, с целью формирования государственных заданий для подведомственных учреждений обязаны утверждать ведомственные перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными учреждениями в качестве основных видов деятельности (далее - ведомственные перечни услуг).

Одновременно данным нормативным правовым актом федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, предоставлено право формирования базовых (отраслевых) перечней государственных услуг (работ) (далее - базовые перечни услуг).

При наличии базовых перечней услуг положения ведомственных перечней услуг не должны им противоречить.

Учитывая, что аналогичные требования в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательством Российской Федерации не были установлены, подход к утверждению перечней услуг и работ в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях различный. В большинстве публично-правовых образований утверждены только ведомственные перечни услуг и работ. В ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований отсутствуют и базовые, и ведомственные перечни услуг и работ.

Принципы отражения государственных (муниципальных) услуг (работ) в базовых и ведомственных перечнях услуг и работ (уровень детализации, наименование аналогичных услуг и пр.), утвержденных в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, также различны. Например, в одних публично-правовых образованиях количество услуг, содержащихся в перечнях, менее 10, в других - более 500. В отношении одной услуги используется до 10 вариантов ее наименования.

Отсутствие унифицированного подхода к определению аналогичных услуг, в конечном счете, не позволяет сравнивать их по их стоимости и объему, гарантированному государством (например, одна и та же услуга может иметь такие наименования: "Реализация общеобразовательных программ дошкольного образования"; "Предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного образования" или одна и та же услуга, например "Предоставление театрального обслуживания" может иметь разные показатели объема: "количество публичных показов спектаклей, концертных программ, иных зрелищных программ", "число зрителей и слушателей").

Вместе с тем, перечни услуг и работ, сформированные по единому принципу, должны существенно упростить работу по составлению и финансовому обеспечению государственного (муниципального) задания для каждого учреждения и сделать прозрачным подход к определению стоимости государственных (муниципальных) услуг.

Таким образом, в целях финансового обеспечения конституционных гарантий по предоставлению гражданам в соответствии с установленными стандартами государственных (муниципальных) услуг независимо от места их оказания требуется сформировать единый подход к определению аналогичных услуг.

В связи с этим Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ (далее - Федеральный закон N 252-ФЗ) были внесены изменения в статью 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которыми вводится норма для всех публично-правовых образований о необходимости формирования государственных (муниципальных) заданий на основе ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ.

Ведомственные перечни будут формироваться на основании базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, которые будут действовать для всех публично-правовых образований.

В целях реализации положений, вносящих поправки в статью 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правительством Российской Федерации будет определен порядок формирования, ведения и утверждения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, общие требования к порядку формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации, муниципальными учреждениями. Порядок формирования и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации, муниципальными учреждениями, будет установлен соответственно высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований, с соблюдением общих требований, утвержденных Правительством Российской Федерации.

Согласно указанным изменениям по обозначенному выше принципу предполагается формировать государственные (муниципальные) задания, начиная с государственных (муниципальных) заданий на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов). При этом Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией может быть принято решение о переносе срока начала реализации данных положений на более ранний период.

Предполагается, что базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ будут объединены в единый информационный ресурс - Сводный перечень государственных и муниципальных услуг и работ, который будет размещен на официальном сайте в сети Интернет www.bus.gov.ru.

Принцип формирования перечней государственных и муниципальных услуг и работ

5. Государственное (муниципальное) задание

Согласно положениям пункта 2 статьи 4 Федерального закона N 174-ФЗ и статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ автономное и бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность на основании государственного (муниципального) задания, сформированного в соответствии с видами деятельности, отнесенными уставом учреждения к основным видам его деятельности.

Таким образом, в указанных федеральных законах прямо указано, что бюджетному и автономному учреждению должно быть установлено государственное (муниципальное) задание, которое на основании статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации должно содержать:

определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

порядок оказания соответствующих услуг;

предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Исключением из этого правила являются учреждения, оказывающие исключительно медицинские услуги за счет средств обязательного медицинского страхования.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением медицинскими учреждениями деятельности в рамках обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ.

В соответствии с положениями данного закона утверждение государственных (муниципальных) заданий для медицинских организаций, в части медицинской помощи, оказываемой в рамках обязательного медицинского страхования, не предусмотрено.

Государственные (муниципальные) задания формируются для бюджетных и автономных учреждений органами, осуществляющими функции и полномочия их учредителя, для казенных учреждений - главными распорядителями бюджетных средств, в ведении которых эти учреждения находятся.

Принятие решения о формировании государственного (муниципального) задания для государственных (муниципальных) казенных учреждений является правом, а не обязанностью главных распорядителей бюджетных средств, в ведении которых такие учреждения находятся.

В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок формирования государственного (муниципального) задания определяется каждым публично-правовым образованием самостоятельно. Для государственных учреждений субъектов Российской Федерации такой порядок устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, для муниципальных учреждений - местной администрацией с соблюдением требований, установленных статьей 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Каждое публично-правовое образование самостоятельно определяет форму государственного (муниципального) задания, порядок его утверждения (грифом "утверждаю" или правовым актом органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя учреждения), а также порядок внесения в него изменений (путем переутверждения государственного (муниципального) задания в целом или утверждения только его изменений).

Правовым актом, устанавливающим порядок формирования государственного (муниципального) задания, может быть предусмотрена обязательность формирования государственного (муниципального) задания не только для государственного (муниципального) учреждения в целом, но и для его обособленного структурного подразделения. При этом обязанность по формированию государственных (муниципальных) заданий для обособленных структурных подразделений государственных (муниципальных) учреждений целесообразно возложить на руководителей этих учреждений. Для федеральных государственных учреждений такая обязанность установлена методическими рекомендациями по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением, утвержденными совместным приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.10.2010 N136н/526.

Порядок формирования государственного (муниципального) задания для структурного подразделения устанавливается тем же актом, что и порядок формирования государственного (муниципального) задания для самого учреждения.

В случае наделения в установленном порядке органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, для муниципальных учреждений, которые будут фактически осуществлять их реализацию посредством предоставления услуг (выполнения работ), формируются муниципальные задания, утверждаемые органами, на которые возложены функции и полномочия их учредителя (главными распорядителями средств местного бюджета в отношении казенных учреждений).

Для одного учреждения целесообразно формировать одно государственное (муниципальное) задание.

Показатели, перечисленные в статье 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые должно содержать государственное (муниципальное) задание, правовым актом, устанавливающим порядок формирования государственного (муниципального) задания, могут быть дополнены.

Согласно статье 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, вправе (но не обязан) включить в государственное (муниципальное) задание показатели качества государственных (муниципальных) услуг.

Показатели качества услуги не стоит путать с утверждаемыми уполномоченными органами власти стандартами оказания услуг.

В отличие от показателей качества стандарт оказания услуги является обязательным при ее оказании и устанавливает необходимые характеристики и требования, которым должна удовлетворять услуга. Невыполнение стандарта влечет за собой невыполнение государственного (муниципального) задания.

Показатели качества могут предъявляться как к процессу оказания услуги (например, число сотрудников учреждения имеющих ученую степень (ученое звание, первую или высшую квалификационную категорию); отсутствие предписаний надзорных органов; доля персонала, прошедшего повышение квалификации (профессиональную переподготовку) в течение года; время ожидания визита на прием), так и к ее результату (например, доля обучающихся - участников (лауреатов, призеров) региональных (национальных, международных) конкурсов (смотров, олимпиад); число выпускников, получивших диплом о высшем образовании с отличием; продолжительность жизни пациентов (клиентов), получивших услугу).

Достижение установленных показателей качества может являться основанием для увеличения объема государственного (муниципального) задания, а также для премирования руководителя и работников учреждения.

Срок утверждения государственного (муниципального) задания для государственных (муниципальных) учреждений каждым публично-правовым образованием устанавливается самостоятельно. Но поскольку государственное (муниципальное) задание является одним из основных документов, регламентирующих деятельность государственных (муниципальных) учреждений, данный документ следует утверждать до начала очередного финансового года.

В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае утверждения закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год, государственное (муниципальное) задание утверждается на срок до одного года. В случае утверждения закона (решения) о бюджете на трехлетний период, государственное (муниципальное) задание утверждаться на срок до трех лет.

Справочно:

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом N 252-ФЗ в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, нарушение порядка формирования и утверждения государственного (муниципального) государственного (муниципального) задания будет являться основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности, влекущего наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до тридцати тысяч рублей.

6. Субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания

Исходя из положений Федерального закона N 7-ФЗ и Федерального закона N 174-ФЗ, финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в виде субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Данная субсидия предоставляется учреждениям в соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с изменениями, внесенными в указанную статью Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 07.05.2013 N 104-ФЗ, субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания (далее - субсидия на государственное (муниципальное) задание) рассчитываются с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Таким образом, формула для расчета субсидии на государственное (муниципальное) задание выглядит следующим образом:

а) если учреждением одновременно оказываются государственные (муниципальные) услуги и выполняются работы:

SUB_гз = SUB_у + SUB_р + NZ_и;

б) если учреждением оказываются только государственные (муниципальные) услуги:

SUB_гз = SUB_у + NZ_и;

в) если учреждением выполняются только работы:

SUB_гз = SUB_р + NZ_и,

где:

SUB_гз - субсидия на государственное (муниципальное) задание;

SUB_у - часть субсидии на оказание государственных (муниципальных) услуг (рассчитывается на основе нормативных затрат на оказание услуг и количества соответствующих услуг);

SUB_р - часть субсидии на выполнение работ;

NZ_и - общий объем нормативных затрат на содержание имущества (на федеральном уровне - на содержание имущества "в спящем режиме" ).

<*> Подробнее о подходе с выделением нормативных затрат на содержание имущества "в спящем режиме" изложено в Методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений, утвержденных совместным приказом Минфина России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 N 137н/527.

Объем части субсидии на оказание государственных (муниципальных) услуг рассчитывается по следующей формуле:

	N
SUB_y =		NZ_yi x Q_yi,
	i=1

где:

NZ_yi - это нормативные затраты на оказание i-ой услуги, а Q_yi - количество i-ых услуг, включенных в государственное (муниципальное) задание учреждению.

При этом нормативные затраты следует определять не по принципу "сколько требуется для того, чтобы профинансировать все фактические расходы учреждения", а исходя из того, "сколько требуется для оказания конкретной услуги при прочих равных условиях".

Таким образом, субсидия не должна рассчитываться исходя из фактических затрат, "обратным счетом".

Для расчета нормативных затрат на оказание i-ой услуги следует исходить из суммы составляющих затрат, необходимых для оказания соответствующей услуги (как непосредственно связанных с ее оказанием, так и затрат на общехозяйственные нужды), к которым относятся затраты на оплату труда основного и вспомогательного персонала, затраты на оплату услуг связи и транспорта, коммунальные услуги и пр.

Нормативные затраты следует определять с учетом государственных стандартов (требований), санитарных норм и правил, с обязательным использованием утвержденных натуральных нормативов или нормативов затрат в отношении отдельных составляющих нормативных затрат (нормы обеспечения мягким инвентарем, показатели оплаты труда исходя из требований Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и пр.). В случае отсутствия утвержденных нормативов (порядка их определения или расчета) можно применять экспертный метод для определения соответствующих составляющих затрат в составе нормативных затрат.

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом N 252-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской Федерации, вводится норма для всех публично-правовых образований, устанавливающая обязанность органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя государственного (муниципального) учреждения, утверждать нормативные затраты на оказание соответствующей государственной (муниципальной) услуги с учетом общих требований, устанавливаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

При этом положения статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части определения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг с учетом общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, должны применяться при расчете объема субсидии на государственное (муниципальное) задание, начиная с государственных (муниципальных) заданий на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов).

Нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования в отношении соответственно федеральных государственных учреждений, государственных учреждений субъекта Российской Федерации, муниципальных учреждений может быть установлен иной срок применения при расчете объема субсидии на государственное (муниципальное) задание на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, с учетом общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности (но не позднее 1 января 2016 года).

На выполнение работ орган власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, вправе, но не обязан, утвердить нормативные затраты.

В случае принятия решения о формировании государственного (муниципального) задания для государственного (муниципального) казенного учреждения требование об утверждении нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг обязательно.

Указанные выше изменения, внесенные в статью 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не изменяют подход к осуществлению расходов учреждения, источником финансового обеспечения которых является субсидия на государственное (муниципальное) задание.

Законодательством Российской Федерации не установлено требование, согласно которому показатели по выплатам, отраженные в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения, должны соответствовать по объему и назначениям нормативных затрат, использованным при расчете субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.

Кроме того, в соответствии с пунктом 12 Общих требований к плану, при принятии органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, решения о раздельном формировании плановых показателей по выплатам, связанным с выполнением учреждением государственного (муниципального) задания, объемы указанных выплат в пределах общего объема субсидии на государственное (муниципальное) задание могут рассчитываться с превышением нормативных затрат, определенных в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией в соответствии с пунктом 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При этом корректировка нормативных затрат, используемых при расчете объема субсидии на государственное (муниципальное) задание, в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется.

Расходы бюджетных и автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства субсидии на государственное (муниципальное) задание, учитываемые на лицевых счетах данных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, осуществляются без представления ими в территориальные органы Федерального казначейства, финансовые органы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.

При этом Федеральным законом N 83-ФЗ и Федеральным законом N 174-ФЗ не предусмотрен иной порядок санкционирования, в том числе не установлен запрет на перераспределение средств в зависимости от потребности учреждения.

Основная задача учреждения - выполнить государственное (муниципальное) задание в заданном объеме в соответствии со стандартом (при его наличии) и с должным качеством (если показатели качества установлены), а не израсходовать средства субсидии на государственное (муниципальное) задание ровно по той формуле, по которой она была рассчитана.

Как правило, субсидии на государственное (муниципальное) задание бюджетным и автономным учреждениям предоставляются на основании соглашения, заключаемого с этими учреждениями органами, осуществляемыми функции и полномочия их учредителя, являющимися одновременно главными распорядителями бюджетных средств. Правила заключения такого соглашения, его форма и содержание (объемы и сроки перечисления субсидии, порядок изменения объема субсидии, предоставления отчетности и пр.) определяются в порядке предоставления субсидий на государственное (муниципальное) задание, утверждаемом соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Вместе с тем, получателями субсидий на государственное (муниципальное) задание могут являться бюджетные и автономные учреждения, которые сами согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пункту 25 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ являются главными распорядителями бюджетных средств. В данном случае соглашение о предоставлении субсидии на государственное (муниципальное) задание может не заключаться (соглашение также может не заключаться при предоставлении учреждением части субсидии на государственное (муниципальное) задание своему обособленному структурному подразделению). При этом в форме государственного (муниципального) задания целесообразно предусмотреть порядок предоставления такими учреждениями отчетности об использовании средств субсидии на государственное (муниципальное) задание органу, осуществляющему функции и полномочия их учредителя.

В соответствии с частью 17 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ, частью 3.15 статьи 2 Федерального закона N 174-ФЗ не использованные бюджетными и автономными учреждениями в текущем финансовом году остатки субсидий на государственное (муниципальное) задание в очередном финансовом году поступают в их самостоятельное распоряжение и используются ими в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых эти учреждения созданы.

Остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание могут быть изъяты у учреждения до окончания текущего финансового года при невыполнении им в полном объеме государственного (муниципального) задания. Однако при этом обязательным условием такого изъятия должна являться предварительная корректировка государственного (муниципального) задания в сторону уменьшения его объемных показателей.

Остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание могут быть израсходованы учреждением, например, на проведение капитального ремонта имущества, принадлежащего ему на праве оперативного управления (в том числе в дополнение к целевой субсидии, предоставленной учреждению на осуществление капитального ремонта), на приобретение оборудования, на осуществление приносящей доход деятельности, на повышение заработной платы сотрудникам учреждения при условии, что направления расходования этих остатков соответствуют целям деятельности учреждения, утвержденным в его уставе.

Использование субсидий, в том числе остатков, средств от оказания платных услуг, а также средств, поступающих из других, не запрещенных законодательством Российской Федерации источников, осуществляется учреждениями в соответствии с планом их финансово-хозяйственной деятельности, составляемым и утверждаемым в установленном порядке.

Таким образом, при использовании в очередном году остатков субсидии на государственное (муниципальное) задание учреждением должны быть соблюдены следующие условия:

- направления использования остатков субсидии на государственное (муниципальное) задание должны соответствовать целям деятельности учреждения, утвержденным в его уставе;

- объемы планируемых выплат, источником финансового обеспечения которых являются такие остатки, должны быть отражены в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, не вправе увеличить подведомственному учреждению государственное (муниципальное) задание в очередном финансовом году либо уменьшить объем субсидии на государственное (муниципальное) задание на очередной финансовый год, предполагая, что часть услуг (работ) учреждение будет оказывать (выполнять) за счет образовавшихся на начало очередного финансового года остатков субсидии на предыдущее государственное (муниципальное) задание.

Одновременно следует отметить, что наличие неиспользованных средств субсидии на государственное (муниципальное) задание является основанием для проведения органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, анализа финансово-хозяйственной деятельности учреждения и возможного принятия соответствующих управленческих решений.

Так, например, следствием образования остатков может быть неэффективная работа учреждения, низкое качество оказания государственных (муниципальных) услуг, и, как следствие, снижение спроса на государственную (муниципальную) услугу. В этом случае органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, может быть принято решение об одновременном уменьшении объема государственного (муниципального) задания и размера субсидии на финансовое обеспечение его выполнения. Кроме того, может быть принято административно-управленческое решение о соответствии руководителя учреждения занимаемой должности в связи с невыполнением государственного (муниципального) задания.

В некоторых случаях источником финансового обеспечения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по предоставлению бюджетным и автономным учреждениям субъекта Российской Федерации субсидий на государственное (муниципальное) задание являются межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение (далее - целевые межбюджетные трансферты).

Согласно пункту 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не использованные в текущем финансовом году целевые межбюджетные трансферты подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены.

В соответствии с решением главного администратора бюджетных средств о наличии потребности в целевых межбюджетных трансфертах, не использованных в текущем финансовом году, средства в объеме, не превышающем остатка указанных межбюджетных трансфертов, могут быть возвращены в очередном финансовом году в доход бюджета, которому они были ранее предоставлены, для финансового обеспечения расходов бюджета, соответствующих целям предоставления указанных межбюджетных трансфертов.

Остатки целевых межбюджетных трансфертов при отсутствии потребности подлежат возврату в федеральный бюджет соответствующими администраторами доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, а после 1 апреля очередного финансового года указанные средства подлежат взысканию из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с Порядком взыскания неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.06.2009 N 51н.

Вместе с тем, как уже было указано, остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание, предоставленной бюджетному или автономному учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, используются в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых это учреждение создано.

Таким образом, если целевые межбюджетные трансферты являются источником финансового обеспечения расходов бюджета субъекта Российской Федерации на предоставление бюджетным и автономным учреждениям субсидий на государственное (муниципальное) задание (частью такого источника), то неиспользованные остатки указанных субсидий, учтенные на лицевых счетах (счетах) бюджетных и автономных учреждений субъекта Российской Федерации, не подлежат возврату в бюджет субъекта Российской Федерации. При этом на 1 января очередного финансового года указанные остатки на счете бюджета субъекта Российской Федерации не учитываются и на них не распространяются требования, установленные пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Аналогичный подход следует применять в отношении межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету на предоставление муниципальным бюджетным и автономным учреждениям субсидий на государственное (муниципальное) задание.

По вопросу уменьшения объема субсидии на государственное (муниципальное) задание в текущем финансовом году целесообразно отметить следующее.

В соответствии с пунктом 3 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ, частью 2.2 статьи 4 Федерального закона N 174-ФЗ уменьшение объема субсидии на государственное (муниципальное) задание, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. Другие основания для уменьшения объема субсидии в текущем году (в том числе невыполнение государственного (муниципального) задания, не сопровождающееся внесением изменений в государственное (муниципальное) задание) законодательством Российской Федерации не предусмотрены.

Указанное изменение государственного (муниципального) задания может касаться не только его объемных показателей.

Например, в государственном (муниципальном) задании можно предусмотреть раздел (пункт), в котором будет отражаться информация о сдаваемом в аренду особо ценном движимом имуществе и недвижимом имуществе, закрепленном за учреждением учредителем или приобретенном за счет средств, предоставленных учредителем на его приобретение.

При принятии в течение года решения о предоставлении в аренду указанного имущества, в государственное (муниципальное) задание (в части данных показателей) будут вноситься изменения, что позволит уменьшить объем субсидии на государственное (муниципальное) задание в части затрат на его содержание. Тем самым требование Федеральных законов N 7-ФЗ и N 174-ФЗ, согласно которому в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным или автономным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным или автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется, будут выполнены.

Справочно:

Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в законодательство Российской Федерации, согласно которым уменьшение объема субсидии на государственное (муниципальное) задание в течение срока его выполнения осуществляется не только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания, а также в случае реализации учреждением государственного (муниципального) имущества, используемого в процессе оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) или передачи его в аренду, либо в случае изменения параметров объектов имущества, влекущих изменение (уменьшение) затрат на их содержание.

Увеличение в течение текущего финансового года объема субсидии на государственное (муниципальное) задание также должно быть обоснованным.

Основанием для данного увеличения может являться, например, рост количества оказываемых учреждением государственных (муниципальных) услуг, увеличение размера нормативных затрат на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников учреждения в связи с реализацией Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", а также размера нормативных затрат на содержание имущества в связи с закреплением за учреждением новых объектов недвижимого или особо ценного движимого имущества и пр.

В соответствии с положениями статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами публично-правового образования, обусловленными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующего бюджета.

Учитывая, что основаниями возникновения расходных обязательств публично-правового образования, подлежащих исполнению за счет средств соответствующего бюджета, являются положения принятых актов, полагаем, что внесение изменений в закон (решение) о бюджете следует осуществлять после внесения в установленном порядке изменений в государственное (муниципальное) задание.

С целью предотвращения образования остатков субсидии в связи с существенным невыполнением или ненадлежащим выполнением государственного (муниципального) задания, а также своевременной его корректировки целесообразно уделить особое внимание планированию государственного (муниципального) задания, расчету субсидии на государственное (муниципальное) задание, периодичности перечисления учреждению субсидии на государственное (муниципальное) задание и предоставления учреждением отчета о выполнении государственного (муниципального) задания, принимая в обязательном порядке во внимание информацию о выполнении государственного (муниципального) задания в отчетном году.

В случае досрочного выполнения государственного (муниципального) задания при наличии необходимости в дальнейшем предоставлении государственным (муниципальным) учреждением до конца текущего года государственных (муниципальных) услуг, целесообразно переутвердить такому учреждению государственное (муниципальное) задание (утвердить изменения (дополнения)), увеличив одновременно объем субсидии на государственное (муниципальное) задание.

В случае несанкционированного перевыполнения государственного (муниципального) задания, орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, вправе отказать учреждению в возмещении понесенных расходов.

Примером государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, которым субсидия на государственное (муниципальное) задание не предоставляется, являются учреждения, осуществляющие только приносящую доход деятельность. Однако наличие таких учреждений, в случае если осуществление исключительно приносящей доход деятельности не возложено на них федеральными законами (примером такого законодательного акта является Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации (статья 35)), противоречит положениям законодательства Российской Федерации, указанным в разделе 1 настоящих рекомендаций.

7. Субсидия на цели, не связанные с выполнением государственного (муниципального) задания

В соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственным (муниципальным) бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться субсидии на цели, не связанные с выполнением государственного (муниципального) задания (далее - целевые субсидии).

Из содержания пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что целевые субсидии предоставляются учреждениям в целях финансового обеспечения расходов.

Вместе с тем, согласно положениям части 3.7 статьи 2 Федерального закона N 174-ФЗ операции со средствами, поступающими автономным учреждениям из бюджета в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, учитываются на открытых им в соответствии с частью 3 данной статьи счетах в кредитных организациях после проверки документов, подтверждающих произведенные кассовые расходы, или на отдельных лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства или финансовых органах (при открытии им лицевых счетов на основании соглашения, заключенного между органом, осуществляющим полномочия учредителя в отношении учреждения, и органом Федерального казначейства, финансовым органом).

Таким образом, в целях предотвращения неиспользованного остатка целевых субсидий на счете, открытом автономному учреждению в кредитной организации, перечисление указанных субсидий осуществляется учреждению исключительно в порядке возмещения произведенного кассового расхода.

Целевая субсидия может быть предоставлена учреждению на приобретение дорогостоящего оборудования, осуществление расходов учреждения, носящих непостоянный характер, включение которых в состав нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках государственного (муниципального) задания может привести к искажению реальной стоимости данных услуг.

Примерами целевых субсидий являются субсидии на финансовое обеспечение мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Целевые субсидии, как правило, предоставляются на проведение капитального ремонта, на выплату стипендий студентам, на компенсацию расходов, связанных с проездом к месту отпуска и обратно сотрудникам учреждений, проживающим в районах Крайнего Севера.

По мнению Министерства финансов Российской Федерации, целевую субсидию также стоит использовать в качестве источника выплаты вознаграждения по результатам выполнения государственного (муниципального) задания, расходов, осуществляемых в рамках ликвидационных мероприятий учреждений, а также в качестве источника компенсации в текущем финансовом году задолженности по предоставлению учреждению субсидии на государственное (муниципальное) задание, выполненного в отчетном финансовом году.

В форме целевой субсидии целесообразно также доводить бюджетные ассигнования бюджетному (автономному) учреждению (на выплату заработной платы административно-хозяйственному персоналу, на уплату налогов, оплату коммунальных расходов и пр.), временно не оказывающему государственные услуги, например, в связи с реконструкцией принадлежащего ему имущества.

В свою очередь приобретение зданий, строений, которые по своей сути относятся к основным средствам, следует осуществлять за счет бюджетных инвестиций.

Справочно:

Проектом федерального закона N 266899-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций" (принят в первом чтении 19 июня 2013 года) предусматривается предоставление бюджетным и автономным учреждениям целевых субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности.

С 1 сентября 2013 года в соответствии с положениями Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" расходы на обеспечение педагогических работников книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями, ранее, как правило, доводившиеся в форме целевой субсидии, должны включаться в оклады (должностные оклады) указанных сотрудников и соответственно учитываться в составе нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, применяемых при расчете объема субсидии на государственное (муниципальное) задание.

Федеральным законом от 02.07.2013 N 181-ФЗ в статью 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации внесены изменения, согласно которым в законе (решении) о бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на предоставление в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования, местной администрации некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями, грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местной администрации по результатам проводимых ими конкурсов.

Указанные изменения предусматривают возможность предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местной администрации по результатам проводимых ими конкурсов грантов в форме субсидий бюджетным и автономным учреждениям, независимо от их подведомственности.

Расходы бюджетных и автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются целевые субсидии (в случае осуществления операций с указанными средствами на лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), осуществляются после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, и соответствия содержания данных операций кодам классификации операций сектора государственного управления и целям предоставления субсидий в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, для санкционирования этих расходов. В случае, если операции с целевыми субсидиями учитываются на счетах автономных учреждений, открытых им в кредитных организациях, расходы, источником которых являются целевые субсидии, осуществляются после проверки документов, подтверждающих произведенные автономными учреждениями кассовые расходы.

Согласно положениям пункта 18 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ и части 3.18 статьи 2 Федерального закона N 174-ФЗ не использованные в текущем финансовом году остатки целевых субсидий подлежат перечислению учреждениями в соответствующий бюджет. При этом остатки средств, перечисленные указанными учреждениями в соответствующий бюджет, могут быть возвращены этим учреждениям в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя в отношении данных учреждений.

В соответствии с положениями пункта 12 Порядка санкционирования расходов федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, источником финансового обеспечения которых являются целевые субсидии, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 16.07.2010 N 72н, неиспользованные остатки целевых субсидий, в отношении которых не принято решение о наличии (отсутствии) потребности в направлении их на те же цели в текущем финансовом году, до представления федеральным учреждением в территориальный орган Федерального казначейства сведений об операциях с целевыми субсидиями (в случае принятия решения о наличие потребности) отражаются на лицевом счете, предназначенном для учета операций со средствами, предоставленными федеральным учреждениям из федерального бюджета в виде субсидий на иные цели, открытом учреждению в территориальном органе Федерального казначейства, с признаком "без права расходования" до 1 июля.

Общие требования к порядку взыскания в соответствующий бюджет неиспользованных остатков субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации государственным (муниципальным) учреждениям, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28.07.2010 N 82н (далее - Приказ N 82н).

Согласно положениям Приказа N 82н взысканию подлежат неиспользованные остатки целевых субсидий, в отношении которых соответствующим органом государственной власти (государственным органом), органом местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя учреждения, не принято решение о наличии потребности в направлении их на те же цели в текущем финансовом году.

При этом порядок взыскания остатков целевых субсидий, подлежащих взысканию, определяющий в том числе дату, с которой осуществляется взыскание остатков целевых субсидий, подлежащих взысканию, в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет), документы, являющиеся основанием для взыскания, устанавливаются финансовым органом субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Отмечаем, что законодательством Российской Федерации не установлено ограничение для самостоятельного возврата бюджетными и автономными учреждениями в соответствующий бюджет остатков целевых субсидий (не дожидаясь решения главного распорядителя бюджетных средств о взыскании этих остатков).

Учитывая, что порядок взыскания неиспользованных остатков целевых субсидий (подлежащих взысканию), предоставленных бюджетному учреждению из бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), устанавливается финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования), по мнению Министерства финансов Российской Федерации, указанный нормативный правовой акт может содержать, помимо указания даты, с которой осуществляется взыскание в соответствующий бюджет остатков целевых субсидий (подлежащих взысканию), также положения о том, что указанные остатки целевых субсидий до наступления указанной даты не подлежат возврату в соответствующий бюджет, из которого они были предоставлены, и до подтверждения потребности подлежат отражению на отдельном лицевом счете бюджетного учреждения, открытом в территориальном органе Федерального казначейства, с признаком "без права расходования".

Справочно:

Проектом федерального закона N 266899-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций" (принят в первом чтении 19 июня 2013 года) предусматривается положение, согласно которому перечислению в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации подлежат только те остатки целевых субсидий, в отношении которых органами, осуществляющими полномочия учредителя, не принято решение о наличии потребности в указанных остатках. Данная поправка на законодательном уровне закрепит возможность не перечислять остатки целевых субсидий, неиспользованных на 1 января очередного финансового года, при наличии потребности в использовании их в очередном финансовом году на те же цели сначала в бюджет, а затем возвращать на лицевой счет учреждений.

Кроме этого, указанными изменениями создаются правовые основания для установления финансовым органом порядка взыскания неиспользованных остатков целевых субсидий, предоставленных из бюджета автономным учреждениям.

Частью 19 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ такие основания для бюджетных учреждений установлены, а Федеральным законом N 174-ФЗ для автономных учреждений не предусмотрены.

Если источником финансового обеспечения расходов бюджета субъекта Российской Федерации на предоставление бюджетным и автономным учреждениям целевых субсидий являются целевые межбюджетные трансферты, то при установлении органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении указанных учреждений, отсутствия потребности в остатках целевых субсидий, данные средства подлежат возврату в бюджет субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, установленные финансовым органом субъекта Российской Федерации, для дальнейшего перечисления в федеральный бюджет.

При неперечислении бюджетным и автономным учреждением указанных остатков они подлежат взысканию в бюджет субъекта Российской Федерации в порядке, установленном финансовым органом субъекта N 82н.

В соответствии с положениями части 18 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ и части 3.18 статьи 2 Федерального закона N 174-ФЗ в случае принятия соответствующим главным распорядителем средств бюджета субъекта Российской Федерации - органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного или автономного учреждения, решения о наличии потребности в направлении остатков целевых средств на те же цели в очередном финансовом году, указанные остатки могут быть использованы бюджетным и автономным учреждением в очередном финансовом году на те же цели. При этом на 1 января очередного финансового года указанные остатки на счете бюджета субъекта Российской Федерации не учитываются, и на них не распространяются требования, установленные пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Справочно:

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом N 252-ФЗ в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

8. Платные услуги государственных (муниципальных) учреждений

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Федерального закона N 7-ФЗ некоммерческая организация может осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в ее учредительных документах.

Аналогичные положения закреплены в пункте 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункте 4 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ, частях 6, 7 статьи 4 Федерального закона N 174-ФЗ.

Приносящей доход деятельностью признается деятельность по оказанию услуг (выполнению работ) за плату, отвечающих целям создания некоммерческой организации, приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.

Справочно:

Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в Федеральный закон N 7-ФЗ, согласно которым устанавливается прямой запрет на получение и предоставление бюджетными учреждениями кредитов (займов).

Учитывая изложенное, законодательство Российской Федерации позволяет государственным (муниципальным) учреждениям оказывать (выполнять) платные услуги (работы) при следующих условиях:

- возможность осуществления приносящей доход деятельности закреплена в уставах учреждений (при этом в уставах должен быть перечислен исчерпывающий перечень этих видов деятельности);

- осуществление указанной деятельности соответствует целям создания учреждений, также отраженным в их уставах.

Закрепление правовым актом перечня платных услуг (работ), которые вправе оказывать (выполнять) государственные (муниципальные) учреждения, не требуется.

Как уже было указано, оказывать (выполнять) платные услуги (работы) вправе учреждения всех типов.

Платные услуги (работы) бюджетных и автономных учреждений можно разделить на две части:

- услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности учреждения, которые учреждение оказывает сверх государственного (муниципального) задания, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, эти услуги (работы) включаются в государственное (муниципальное) задание (далее - основные платные услуги);

Справочно:

Для включения основной платной услуги в государственное (муниципальное) задание бюджетного учреждения необходимо прямое указание федерального закона. Например, статья 46 Основ законодательства Российской Федерации о культуре: "Учредитель организации культуры, созданной в форме бюджетного и автономного учреждения:

.....

осуществляет финансовое обеспечение деятельности бюджетного и автономного учреждения, связанной с выполнением работ, оказанием услуг для потребителя в соответствии с заданиями учредителя бесплатно или частично за плату;".

Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в Федеральный закон N 174-ФЗ, согласно которым для включения основных платных услуг в государственное (муниципальное) задание автономных учреждений также будет требоваться прямое указание федерального закона.

- услуги (работы), не отнесенные уставом к основным видам деятельности, но которые учреждение вправе оказывать (выполнять) для достижения целей, ради которых это учреждение создано (далее - неосновные платные услуги).

В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ порядок определения платы за основные платные услуги, оказываемые бюджетными учреждениями, устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Федеральный закон N 174-ФЗ аналогичное положение не содержит. Статьей 4 данного закона установлено, что основные платные услуги автономные учреждения оказывают в порядке, установленном федеральными законами.

Таким образом, если федеральными законами конкретный субъект, который может регулировать порядок определения платы за оказываемые автономными учреждениями основные платные услуги, не определен, автономные учреждения самостоятельны в решении данного вопроса.

Справочно:

Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в Федеральный закон N 174-ФЗ, согласно которым порядок определения платы за оказываемые автономными учреждениями основные платные услуги будет определяться органом, осуществляющим функции и полномочия его учредителя, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Плата за неосновные платные услуги, если иное не предусмотрено федеральным законом, бюджетным и автономным учреждением устанавливается самостоятельно.

В отношении установления порядка определения цен за оказание платных услуг государственными казенными учреждениями, которые не делятся на основные и неосновные платные услуги, необходимо отметить следующее.

В случае, если иное не установлено федеральными законами, полномочия по установлению порядка определения цен на оказание платных услуг государственными казенными учреждениями федерального и регионального уровня, несмотря на отсутствие общей нормы в федеральном законодательстве, целесообразно возложить на органы власти (например, закрепить в положениях об этих органах), являющиеся главными распорядителями бюджетных средств, в ведении которых казенные учреждения находятся.

Справочно:

Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, согласно которым порядок определения платы за оказываемые казенными учреждениями платные услуги будет определяться органом, осуществляющим функции и полномочия его учредителя, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Примерами федеральных законов, указывающих на конкретных субъектов, к ведению которых отнесено определение размера платы за оказание платных услуг, являются:

- статья 52 Закона Российской Федерации от 09.10.1992 N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", согласно которой организации культуры самостоятельно устанавливают цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты.

- статья 9 Федерального закона N 210-ФЗ, согласно которой порядок определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственных услуг, предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг, устанавливается нормативным правовым актом соответственно высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления.

- статья 84 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", согласно которой порядок и условия предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг пациентам устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Правилами предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2012 N 1006, порядок определения цен (тарифов) на медицинские услуги, предоставляемые медицинскими организациями, являющимися бюджетными и казенными учреждениями, устанавливается органами, осуществляющими функции и полномочия их учредителя.

Медицинские организации иных организационно-правовых форм (в том числе автономные учреждения) определяют цены (тарифы) на предоставляемые платные медицинские услуги самостоятельно.

При определении платы на основные платные услуги бюджетных и автономных учреждений следует учитывать, что в соответствии с пунктом 4 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ, частью 6 статьи 4 Федерального закона N 174-ФЗ основные платные услуги бюджетное или автономное учреждение должно оказывать на тех же условиях, что и государственные (муниципальные) услуги, финансовое обеспечение предоставления которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. При этом, по мнению Министерства финансов Российской Федерации, требование об одинаковых условиях оказания услуг относится и к их стоимости.

Установление платы за оказание основных платных услуг в размере ниже величины нормативных затрат на оказание аналогичной услуги в рамках государственного (муниципального) задания будет свидетельствовать:

- либо о некачественном планировании и, соответственно, завышенных объемах бюджетных ассигнований на предоставление субсидии на государственное (муниципальное) задание;

- либо об оказании платных услуг за счет средств указанной субсидии, что противоречит принципу, установленному Федеральным законом N 83-ФЗ, согласно которому из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации за счет субсидии, предоставляемой в соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, осуществляется финансовое обеспечение выполнения исключительно государственного (муниципального) задания.

Доходы от оказания казенным учреждением платных услуг и иной приносящей доход деятельности в соответствии с пунктом 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации зачисляются в доход соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и в качестве дополнительного источника финансирования учреждению не возвращаются.

Согласно принципу общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, установленному статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся, в том числе отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 22 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доходы деятельность, имеют право распределять бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими учреждениями.

В случае принятия учредителем решения о возможности оказания услуг казенными учреждениями на платной основе, отразив это в уставе учреждения, бюджетные ассигнования такому учреждению следует планировать, в том числе, с учетом расходов на финансовое обеспечение данной деятельности.

Доходы, полученные бюджетными и автономными учреждениями от приносящей доход деятельности (в том числе от оказания как основных, так и неосновных платных услуг) согласно пунктам 2, 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации поступают в самостоятельное распоряжение этих учреждений. Данные доходы расходуются в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Правовые основания для установления правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом порядка расходования таких средств отсутствуют.

В случае, если основные платные услуги в установленных федеральными законами случаях включаются в государственное (муниципальное) задание, то размер субсидии на государственное (муниципальное) задание следует уменьшать на объем средств, планируемых к поступлению от потребителей указанных услуг (работ). При этом планируемые поступления от оказания бюджетными и автономными учреждениями платных услуг (работ), в том числе в рамках государственного (муниципального) задания, не являются доходами соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Справочно:

Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, согласно которым доходы от продажи бюджетными и автономными учреждениями недвижимого имущества будут зачисляться в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем, несмотря на установленную самостоятельность бюджетного и автономного учреждения в отношении доходов от оказания платных услуг, продажи (предоставления в аренду) имущества, в случае, если сделка по распоряжению указанными средствами (в том числе с целью приобретения иного имущества) подпадает под понятие крупной сделки (цена такой сделки превышает десять процентов балансовой стоимости активов бюджетного или автономного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного или автономного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки) или сделки с заинтересованностью, она может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия его учредителя, а автономным учреждением - с согласия наблюдательного совета.

Справочно:

Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в законодательство Российской Федерации, изменяющее подход к определению крупной сделки. Крупной сделкой предлагается признавать сделку, связанную с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества (которым в соответствии с федеральным законом автономное или бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает десять процентов балансовой стоимости активов учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, но не менее чем сто тысяч рублей, если уставом учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки. Крупными сделками не будут признаваться сделки, связанные с приобретением услуг связи, коммунальных услуг, внесением арендной платы по договорам аренды.

9. Имущество государственных (муниципальных) учреждений

В соответствии со статьями 298, 299 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество государственных (муниципальных) учреждений можно разделить на три группы:

- закрепленное за учреждением собственником;

- приобретенное учреждением за счет средств, выделенных собственником на его приобретение;

- приобретенное учреждением (за исключением казенных учреждений) за счет средств от приносящей доход деятельности (данное имущество так же, как и вышеперечисленное является государственной (муниципальной) собственностью и находится у учреждений на праве оперативного управления).

Кроме этого, имущество делится на недвижимое имущество, особо ценное движимое имущество и движимое имущество, не являющееся особо ценным.

Согласно статье 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ и статье 4 Федерального закона N 174-ФЗ при расчете объема субсидии на государственное (муниципальное) задание учитываются расходы на содержание объектов особо ценного движимого и недвижимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных собственником на его приобретение, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. При этом не имеет значения, используется это имущество, в том числе для осуществления приносящей доход деятельности, или нет.

Расходы на содержание перечисленного имущества не учитываются при определении объема субсидии на государственное (муниципальное) задание в случае, если оно сдано учреждением в аренду. Однако сдача имущества в аренду не влечет за собой уменьшение расходов на уплату налогов на это имущество.

Зачастую в оказании государственных (муниципальных) услуг используется имущество, приобретенное учреждением за счет приносящей доход деятельности.

Расходы на содержание такого имущества могут быть учтены как в составе нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, применяемых при расчете объема субсидии на государственное (муниципальное) задание (если в порядке финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания указанные затраты учитываются при определении нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг наряду с затратами на содержание арендованного для оказания государственных (муниципальных) услуг имущества), так и в рамках целевой субсидии.

Положения пункта 6 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ и части 3 статьи 4 Федерального закона N 174-ФЗ перечисляют расходы, которые должны быть учтены при расчете субсидии на государственное (муниципальное) задание. Это не препятствует расширению перечня данных расходов, в случае если дополнительные расходы направлены на финансовое обеспечение оказания государственными (муниципальными) учреждениями государственных (муниципальных) услуг. То же касается содержания имущества, не отнесенного к категории особо ценного движимого имущества.

Если имущество, закрепленное собственником, используется как для выполнения государственного (муниципального) задания, так и для оказания платных услуг - вопрос о необходимости разделять затраты по содержанию этого имущества между затратами по государственному (муниципальному) заданию и затратами по оказанию платных услуг целесообразно урегулировать в порядке определения нормативных затрат, который устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя учреждения.

Справочно:

Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в Федеральный закон N 7-ФЗ и Федеральный закон N 174-ФЗ, согласно которым субсидия на государственное (муниципальное) задание формируется с учетом расходов на содержание не только недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы, выделенного на приобретение данного имущества, но и на содержание имущества, приобретенного за счет приносящей доход деятельности, используемого при выполнении государственного (муниципального) задания.

В соответствии с пунктами 2, 3 и 4 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации без согласия собственника:

- автономное учреждение не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом и недвижимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества;

- бюджетное учреждение не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также любым недвижимым имуществом (в том числе приобретенным за счет приносящей доход деятельности);

- казенное учреждение - любым имуществом.

Остальным имуществом, находящимся у бюджетного или автономного учреждения на праве оперативного управления, учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Исключения из этого правила могут быть установлены только законом.

Если сделка по распоряжению имуществом, которым бюджетному или автономному учреждению позволено распоряжаться самостоятельно, подпадает под определение крупной сделки или сделки с заинтересованностью, для ее совершения бюджетному учреждению требуется получить согласие органа, осуществляющего функции и полномочия его учредителя, а автономному учреждению - согласие наблюдательного совета.

Доходы бюджетных и автономных учреждений, полученные от распоряжения имуществом, доходами соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации не являются. Данные доходы согласно пункту 1 статьи 249 и пункту 4 статьи 250 Налогового кодекса Российской Федерации признаются объектом налогообложения по налогу на прибыль организаций.

10. Ответственность государственных (муниципальных) учреждений по обязательствам

В соответствии с пунктом 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации бюджетное или автономное учреждение отвечает по своим обязательствам только тем имуществом, которым учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Собственник имущества бюджетного или автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного или автономного учреждения.

Вместе с тем, согласно пункту 12 статьи 33 Федерального закона N 83-ФЗ положения абзаца шестого пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона N 83-ФЗ) в части исключения субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения по обязательствам такого учреждения не применяются к правоотношениям, возникшим до 01.01.2011.

При применении данного положения следует иметь в виду, что основополагающим обстоятельством в данном случае является не дата фактического возникновения задолженности по принятому обязательству, а дата заключения договора, которым это обязательство было предусмотрено.

Данная позиция подтверждается постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.10.2012 N 7463/12, на основании которого вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятые на основании нормы права в истолковании, расходящемся с содержащимся в данном постановлении толкованием, могут быть пересмотрены на основании пункта 5 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если для этого нет других препятствий.

С целью погашения задолженности по обязательствам бюджетного учреждения, возникшим до 01.01.2011, целесообразно предоставить ему из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации целевую субсидию.

В соответствующем бюджете бюджетной системы Российской Федерации может быть также предусмотрена целевая субсидия на погашение задолженности по обязательствам автономного учреждения либо по обязательствам бюджетного учреждения, возникшим после 01.01.2011. Но в данном случае это является правом, а не обязанностью учредителя.

При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам в соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

Еще раз считаем необходимым напомнить, что в соответствии с пунктом 20 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ бюджетные и автономные учреждения самостоятельно определяют, с какого лицевого счета должника (лицевых счетов), открытого (открытых) им в органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования), должно производиться списание средств для исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе.

Справочно:

Внесение изменений в законодательство Российской Федерации в части установления нормы, предусматривающей списание средств для исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, только с лицевого счета должника, открытого для учета операций с субсидиями на государственное (муниципальное) задание и средствами от иной приносящей доход деятельности, не планируется.

В случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного или автономного учреждения в связи с отсутствием на его лицевых счетах денежных средств более трех месяцев либо в связи с отсутствием у автономного учреждения счетов, открытых в органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования), исполнение исполнительного документа производится путем обращения взыскания на имущество должника в соответствии с Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

При нарушении бюджетным или автономным учреждением сроков исполнения исполнительных документов орган Федерального казначейства, финансовый орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования, осуществляющий открытие и ведение его лицевых счетов, приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений.

Операции по лицевым счетам бюджетного или автономного учреждения - должника не приостанавливаются при предъявлении бюджетным или автономным учреждением - должником в орган Федерального казначейства финансовый орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования, осуществляющий открытие и ведение его лицевых счетов, документа, подтверждающего исполнение исполнительного документа, документа об отсрочке, о рассрочке или об отложении исполнения судебных актов либо документа, отменяющего или приостанавливающего исполнение судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ.

Частичное исполнение исполнительного документа, не санкционированное решением судебного органа, не является основанием для отмены приостановления операций по его лицевым счетам.

Ликвидация государственных (муниципальных) учреждений "с долгами" осуществляется в соответствии с требованиями, установленными статьями 61 - 64 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Требования кредиторов ликвидируемого бюджетного или автономного учреждения при недостаточности денежных средств на их счетах удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с законодательством Российской Федерации может быть обращено взыскание (имущество, которым учреждение вправе распоряжаться самостоятельно).

В случае если для удовлетворения требований кредиторов средств от реализации имущества бюджетных и автономных учреждений, на которое может обращено взыскание, будет по-прежнему недостаточно, такие требования в силу пункта 6 статьи 64 Гражданского кодекса Российской Федерации считаются погашенными.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Гражданского кодекса государственное (муниципальное) учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом).

11. Обеспечение открытости и доступности информации о деятельности государственных (муниципальных) учреждений

В соответствии со статьей 32 Федерального закона N 7-ФЗ казенные, бюджетные и автономные учреждения должны обеспечить открытость и доступность учредительных документов, а также информации о планах и результатах своей деятельности (далее - информация об учреждении) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Порядок размещения информации об учреждениях на официальном сайте www.bus.gov.ru (далее - Официальный сайт) утвержден приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.06.2011 N 86н (далее - Порядок), в соответствии с которым (пункт 1 Порядка) на сайте подлежит размещению информация:

Официальный источник электронного документа содержит неточность: Приказ Минфина РФ N 86н принят 21.06.2011.

- о государственных (муниципальных) учреждениях (казенных, бюджетных, автономных) вне зависимости от того, утверждено им государственное (муниципальное) задание или нет, получают они бюджетные ассигнования из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации или нет;

- об обособленных структурных подразделениях государственных (муниципальных) учреждений (далее - структурные подразделения), которым утверждено государственное (муниципальное) задание.

Исходя из буквального толкования пункта 1 Порядка следует, что возникновению обязанности по размещению на Официальном сайте структурным подразделением информации об учреждении должно предшествовать утверждение этому структурному подразделению отдельного государственного (муниципального) задания, включающего в себя только тот объем и перечень государственных (муниципальных) услуг из общего объема и перечня государственных (муниципальных) услуг, содержащихся в государственном (муниципальном) задании для учреждения в целом, оказание которых осуществляет исключительно данное структурное подразделение (далее - отдельное государственное (муниципальное) задание).

Учитывая изложенное, структурное подразделение, которому не утверждено отдельное государственное (муниципальное) задание (доведено до структурного подразделения только государственное (муниципальное) задание, утвержденное для учреждения в целом), размещать какую-либо информацию на Официальном сайте, в том числе о касающейся этого подразделения части государственного (муниципального) задания, сформированного для учреждения в целом, не обязано.

Несмотря на то, что Официальный сайт функционирует с начала 2012 года, не всеми государственными (муниципальными) учреждениями выполняются требования статьи 32 Федерального закона N 7-ФЗ.

Поскольку Официальный сайт является своего рода индикатором прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации, выполнение требования статьи 32 Федерального закона N 7-ФЗ целесообразно использовать при оценке деятельности руководителя учреждения в рамках "эффективного контракта", а также оценке деятельности главного распорядителя бюджетных средств в ходе осуществления мониторинга качества финансового менеджмента.

Справочно:

Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в Федеральный закон N 7-ФЗ, согласно которым предусматривается возможность представления в органы Федерального казначейства информации об учреждении для размещения на Официальном сайте не только самими учреждениями. Вопрос о субъекте (субъектах), предоставляющем данную информацию помимо самих учреждений, будет урегулирован приказом Министерства финансов Российской Федерации, устанавливающим порядок представления этой информации и порядок ведения Официального сайта.