ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 июня 1998 г. N 600
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ЭКОНОМИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
(в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.12.98 N 1486, от 13.04.99 N 417, от 06.07.99 N 742, от 06.07.99 N 768, от 09.09.99 N 1023, от 25.10.99 N 1188, от 10.12.99 N 1377, от 20.04.2000 N 364)
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 26 мая 1998 г. N 597 "О мерах по обеспечению экономии государственных расходов" Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Утвердить прилагаемую Программу экономии государственных расходов (далее именуется - Программа).
2. Федеральным органам исполнительной власти, иным прямым получателям средств федерального бюджета:
обеспечить разработку и утверждение планов мероприятий по обеспечению экономии государственных расходов в соответствии с Программой и с учетом предложений Временной межведомственной комиссии по реструктуризации бюджетных обязательств, образованной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 1998 г. N 199-р;
представить в 2-недельный срок в Министерство финансов Российской Федерации планы мероприятий по обеспечению экономии государственных расходов;
ежеквартально, не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представлять в Министерство финансов Российской Федерации информацию о реализации планов мероприятий по обеспечению экономии государственных расходов (в соответствии со структурой этих планов) для последующего рассмотрения Временной межведомственной комиссией по реструктуризации бюджетных обязательств;
по итогам исполнения первого этапа Программы за 1998 год утвердить до 10 июля 1999 г. план мероприятий по обеспечению экономии государственных расходов на 1999 год, исходя из необходимости выполнения задания по объемам реструктуризации бюджетных обязательств, установленного подпунктом "б" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 1997 г. N 1278 "О мерах по оздоровлению государственных финансов" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 50, ст. 5680). (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.07.99 N 742)
3. Временной межведомственной комиссии по реструктуризации бюджетных обязательств ежеквартально рассматривать ход и результаты реализации Программы и направлять в Правительство Российской Федерации соответствующую информацию.
4. Министерству финансов Российской Федерации до 10 августа 1999 г. разработать на основе утвержденных федеральными органами исполнительной власти и иными прямыми получателями средств федерального бюджета планов мероприятий по обеспечению экономии государственных расходов на 1999 год и представить в Правительство Российской Федерации предложения о внесении изменений и дополнений в Программу. (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.07.99 N 742)
Председатель Правительства
Российской Федерации
С.КИРИЕНКО
УТВЕРЖДЕНА
Постановлением Правительства
Российской Федерации
от 17 июня 1998 г. N 600
ПРОГРАММА
ЭКОНОМИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
(в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.12.98 N 1486, от 13.04.99 N 417, от 06.07.99 N 742, от 06.07.99 N 768, от 09.09.99 N 1023, от 25.10.99 N 1188, от 10.12.99 N 1377, от 20.04.2000 N 364)
1. Обоснование необходимости принятия Программы экономии государственных расходов
Состояние дел в бюджетной сфере соответствует общему состоянию экономики в последние годы. Кризис в производственном секторе и последовавшая за ним глубокая депрессия привели к тяжелейшему бюджетному кризису. Возросла государственная задолженность. Бюджетные долги были многократно воспроизведены во всех секторах экономики. Это привело к упадку расчетно - платежной дисциплины. Неплатежи в хозяйственном комплексе страны достигли в 1997 году рекордной отметки в 837,8 трлн. рублей, или 31,3 процента к ВВП. Заметно ухудшилось финансовое состояние предприятий, они испытывают острый недостаток оборотных средств. Краткосрочные резервы экономического роста в значительной мере исчерпаны.
Проведение умеренно жесткой бюджетной политики объяснялось необходимостью сглаживать последствия экономического спада для бюджетной сферы, которая в условиях переходного периода была объективно наиболее уязвимой.
Однако возможности государства были явно переоценены. Многие принимаемые законы и другие нормативные правовые акты не основывались на имеющихся у государства финансовых ресурсах. В результате данные обещания и обязательства остались неисполненными.
В то же время не уделялось достаточного внимания изысканию внутренних резервов экономии бюджетных расходов. Разветвленная и крайне неэффективная система социальных льгот, государственных инвестиций, дотаций в отдельные отрасли производственной сферы, порождающие иждивенчество, нерациональное использование сети бюджетных учреждений, особенно в социальной сфере, громоздкий управленческий аппарат, дублирование в работе федеральных органов исполнительной власти, в составе которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная и приравненная к ней служба, пассивность в использовании имеющихся активов государства привели к распылению средств федерального бюджета; резервы экономии в последние годы не были задействованы в полной мере.
Необходимо навести порядок в расходовании бюджетных средств и осуществлении бюджетного процесса. В этих целях разработана Программа экономии государственных расходов (далее именуется - Программа).
2. Задачи, цели и срок действия Программы
Задачами Программы являются:
сбалансированность федерального бюджета, ликвидация "скрытого" дефицита бюджета;
создание базы для формирования и исполнения реального федерального бюджета в 1999 - 2001 годах.
Реализация Программы позволит:
погасить накопившуюся просроченную кредиторскую задолженность федерального бюджета перед населением и организациями;
осуществить инвентаризацию бюджетных назначений на 1998 год и разработать мероприятия по реструктуризации бюджетных обязательств на сумму до 40 млрд. рублей в год.
Срок действия Программы - 1998 - 1999 годы.
3. Основные направления реализации Программы
Программа направлена на экономию средств федерального бюджета, а также средств бюджетов субъектов Российской Федерации после заключения соответствующих соглашений между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1998 г. N 495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов".
Программа охватывает следующие направления:
проведение инвентаризации бюджетной сети, сокращение количества юридических лиц и оптимизация численности работников организаций, содержание которых финансируется за счет средств федерального бюджета (далее именуются - бюджетные организации);
анализ условий оплаты труда работников бюджетных организаций;
ликвидация и консолидация в федеральном бюджете внебюджетных фондов и средств;
поэтапный отказ от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет средств федерального бюджета;
обеспечение контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии;
усиление контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных организаций;
урегулирование объемов кредиторской задолженности федерального бюджета перед населением и организациями;
инвентаризация и проверка законности и эффективности использования зданий, находящихся в федеральной собственности, приостановление в 1998 - 1999 годах строительства и приобретения за счет средств федерального бюджета административных зданий и сооружений, ведомственных домов отдыха и объектов социально - бытового и медицинского назначения;
уточнение нормативной правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования.
В качестве исходных данных для подготовки Программы использованы представленные федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета материалы в соответствии с перечнем, предусмотренным распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 1998 г. N 199-р, материалы обследования Госкомстата России по теме "Численность и оплата труда работников бюджетной сферы, финансируемых из федерального бюджета, на 1 января 1998 г.", бухгалтерские отчеты главных распорядителей средств федерального бюджета за 1997 год.
4. Показатели и мероприятия Программы
4.1. Сокращение перечня прямых получателей средств федерального бюджета
Согласно Федеральному закону "О федеральном бюджете на 1998 год" ведомственная структура расходов федерального бюджета утверждена по 132 главным распорядителям средств федерального бюджета, из которых 85 - федеральные органы государственной власти и 47 - иные получатели средств федерального бюджета.
Основной целью при определении перечня прямых получателей средств федерального бюджета в рамках настоящей Программы являлось установление порядка, в соответствии с которым прямым получателем (главным распорядителем) средств федерального бюджета может быть федеральный орган государственной власти, входящий в структуру федеральных органов государственной власти.
При этом ряд прямых получателей средств федерального бюджета, не являющихся федеральными органами государственной власти, был сохранен в качестве главных распорядителей средств федерального бюджета в связи с невозможностью возложения обязанностей по их финансированию на какой-либо федеральный орган государственной власти, а также из-за специфики и значимости выполняемых ими работ.
В результате проведенной работы количество прямых получателей средств федерального бюджета на 1999 год сокращено до 99 единиц, а с учетом Указа Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. N 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" - до 91.
Получатели средств федерального бюджета, утрачивающие в связи с реализацией Программы статус прямых получателей (главных распорядителей), не теряют своей юридической самостоятельности и сохраняют целевое финансирование. Для этого предполагается внести изменения в бюджетную классификацию Российской Федерации и предусматривать в отдельных приложениях к федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий год объемы финансирования по каждому из них. В первую очередь это касается особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации. (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
Перечень получателей средств федерального бюджета, утрачивающих статус прямых получателей, представлен в приложении N 1 к Программе.
Приложения не приводятся.
4.2. Оптимизация численности работников бюджетных организаций
По состоянию на 1 января 1998 г. по учтенным при проведении инвентаризации организациям списочная численность работников, содержание которых полностью или частично осуществлялось за счет средств федерального бюджета, составила 6,5 млн. человек.
Среди них 4309,7 тыс. человек (66,1 процента) - работники федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, органов прокуратуры и их территориальных органов, 1896,7 тыс. человек (29,2 процента) - работники бюджетных организаций, находящихся в ведении органов государственной власти и финансируемых за счет средств федерального бюджета, 309,1 тыс. человек (4,6 процента) - работники других организаций, являющихся прямыми получателями средств федерального бюджета.
В отношении указанных категорий работников предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий:
1. Сократить на 20 процентов предельную численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с направлением высвобождающихся средств в размере 1234,3 млн. рублей на введение денежного содержания федеральных государственных служащих в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1998 г. N 265 "О денежном содержании федеральных государственных служащих территориальных органов исполнительной власти, представительств Российской Федерации и представительств федеральных органов исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации" (приложение N 2 к Программе).
2. Оптимизировать в ходе проведения мероприятий по совершенствованию структуры федеральных органов исполнительной власти численность работников их центральных аппаратов и организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти и финансируемых за счет средств федерального бюджета по соответствующим разделам, в том числе по разделам "Сельское хозяйство и рыболовство", "Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия". В расчете на год общий объем сокращения расходов на содержание этих работников за счет средств федерального бюджета оценивается в 116,1 млн. рублей (приложение N 3 к Программе).
3. Упорядочить условия оплаты труда и численность членов президиумов и работников аппаратов президиумов российских академий и их региональных отделений, сократив при этом их численность не менее чем на 20 процентов в порядке, установленном уставами Российской академии наук, Российской академии образования, Российской академии медицинских наук, Российской академии художеств и их региональных отделений, с направлением высвобождающихся средств на повышение заработной платы членам президиумов и работникам аппаратов президиумов российских академий и их региональных отделений в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1998 г. N 240 "Об упорядочении условий оплаты труда членов президиума и работников аппарата президиума Российской академии наук" и от 21 февраля 1998 г. N 241 "Об упорядочении условий оплаты труда членов президиумов и работников аппаратов президиумов Российской академии медицинских наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Российской академии образования, Российской академии художеств, Российской академии архитектуры и строительных наук, работников аппаратов Российского гуманитарного научного фонда и Российского фонда фундаментальных исследований". (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
В настоящее время численность членов президиумов и работников аппаратов президиумов российских академий и их региональных отделений утверждена решениями Правительства Российской Федерации только для двух академий - Российской академии архитектуры и строительных наук (Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 г. N 1033) и Российской академии сельскохозяйственных наук (Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 1992 г. N 229). В целях реализации единого подхода к установлению численности членов президиумов и работников аппаратов президиумов российских академий и их региональных отделений предлагается утверждать начиная с 1998 года указанную численность по каждой академии решением Правительства Российской Федерации.
Общая экономия расходов федерального бюджета оценивается в 4,4 млн. рублей (приложение N 4 к Программе).
4. Предусмотреть следующие нормативы оптимальной нагрузки в учреждениях образования для расчета ассигнований из федерального бюджета:
число студентов, приходящихся на одного преподавателя по дневной форме обучения, - в среднем 10 человек (дифференцированно, в зависимости от профиля учебного заведения) с поэтапным переходом на указанный норматив в течение 2 лет, начиная с 1999 года. Данное положение не распространяется на высшие учебные заведения по специальностям, для которых установлены индивидуальные соотношения числа студентов, приходящихся на одного преподавателя; (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
Минобразованию России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета, имеющими в своем подчинении высшие учебные заведения, представить во II квартале 1999 г. в Правительство Российской Федерации предложения о критериях установления соотношения числа студентов, приходящихся на одного преподавателя, в зависимости от реализации в вузах образовательно - профессиональных программ и их научно - педагогического потенциала. (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
Экономия средств федерального бюджета оценивается в расчете на год в сумме 1397,5 млн. рублей (приложение N 5 к Программе). (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
5. Осуществить реструктуризацию бюджетных обязательств за счет оптимизации структуры численности личного состава федеральных органов исполнительной власти, в составе которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная и приравненная к ней служба, на основе следующих мероприятий:
сокращение численности военнослужащих и гражданского персонала исходя из рационализации функциональной деятельности указанных органов, освобождение от несвойственных им функций;
совершенствование структуры центральных органов военного управления (в том числе центральных аппаратов), ликвидация дублирующих подразделений, выведение из их состава формирований, выполняющих обслуживающие функции;
приостановление приема на военную службу по контракту на должности, не обеспечивающие непосредственно боевую готовность войск (в том числе по увольняемому составу), с частичным замещением их гражданским персоналом;
сокращение численности личного состава военных представительств, арсеналов, баз, складов и ремонтных предприятий;
сокращение офицерско - преподавательского состава в высших военно - учебных заведениях исходя из потребности в военных специалистах для комплектования реформированных войск и сокращения набора курсантов (слушателей) в высшие военно - учебные заведения.
Экономия средств от проведения во втором полугодии 1998 г. организационно - штатных мероприятий в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах оценивается в 1,8 млрд. рублей, в расчете на год - до 3,8 млрд. рублей (приложение N 13 к Программе).
В результате реализации мероприятий по подразделу 4.2 общее сокращение расходов федерального бюджета оценивается в 6552,3 млн. рублей.
4.3. Реорганизация бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти и иных получателей средств федерального бюджета
Предложения по реорганизации находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти организаций основаны на информации, полученной от 110 получателей средств федерального бюджета по 18525 организациям - юридическим лицам и их обособленным подразделениям (без федеральных органов исполнительной власти, в составе которых законодательством предусмотрена военная и приравненная к ней служба).
По результатам анализа имеющейся сети определен перечень федеральных органов исполнительной власти и иных получателей средств федерального бюджета, которые осуществляют реорганизацию и ликвидацию подведомственных организаций, а по мере согласования с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передачу организаций субъектам Российской Федерации (приложения N 3, 7 - 9 к Программе). (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
Реорганизация учреждений будет проведена путем слияния организаций и сокращения расходов на их содержание, в том числе посредством приведения числа штатных должностей в соответствие с численностью прикрепленного контингента.
Разработаны предложения по реорганизации высших учебных заведений, в том числе путем слияния разнопрофильных высших и средних специальных учебных заведений и преобразования их в университеты. Создание университетских комплексов позволит обеспечить подготовку кадров по широкому спектру специальностей, оптимизировать структуру образовательных учреждений на всех уровнях их деятельности.
Реорганизацией будет охвачено более тысячи бюджетных организаций в различных сферах деятельности с общим объемом расходов федерального бюджета в 257,4 млн. рублей.
Ввиду незавершенности процессов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществляется оптимизация разграничения расходных бюджетных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом согласованного разграничения полномочий по предметам совместного ведения.
В процессе реализации Программы возможно внесение изменений в показатели, зафиксированные в отдельных приложениях к Программе, при условии сохранения общего объема экономии расходов и дополнительных доходов, предусмотренных по каждому федеральному органу исполнительной власти, с отражением в планах мероприятий министерств и ведомств по обеспечению экономии государственных расходов, принятых этими органами.
В ходе реализации Программы предусматривается поэтапная передача в ведение субъектов Российской Федерации учреждений начального, среднего и высшего образования, ориентированных преимущественно на региональные рынки труда, а также организаций здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Всего в течение 1998 года предусматривается передать в ведение субъектов Российской Федерации до 740 объектов федеральной собственности с расходами на их содержание в сумме 1065,5 млн. рублей в расчете на год.
Аналогичный комплекс мероприятий предполагается осуществить в отношении передачи субъектам Российской Федерации организаций, находящихся на балансе федеральных органов исполнительной власти, в составе которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная и приравненная к ней служба.
Целесообразно передать уже в 1998 году в ведение субъектов Российской Федерации:
часть сельскохозяйственных предприятий и предприятий лесного хозяйства Минобороны России;
часть детских дошкольных учреждений, общеобразовательных школ и других объектов социальной инфраструктуры и жилищного фонда;
часть недвижимого имущества, прежде всего военных городков;
дежурные части и конвойные службы органов внутренних дел;
изоляторы временного содержания, отдельные исправительно - трудовые учреждения;
территориальные поисково - спасательные службы с учетом их преобразования в региональные отряды.
Передачу предполагается осуществлять в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и при оказании государственной поддержки субъектам Российской Федерации на содержание передаваемых им организаций за счет средств федерального бюджета в 1998 году путем взаимных расчетов, а начиная с 1999 года - с учетом необходимых средств в базовом объеме расходов конкретного субъекта Российской Федерации, используемом для последующего расчета его доли в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
4.4. Инвентаризация условий оплаты труда работников бюджетных организаций
Численность работников бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, составила на 1 января 1998 г. 1896,7 тыс. человек. Оплата труда этих работников осуществляется главным образом по разрядам Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы (далее именуется - ЕТС). Тарифные ставки и должностные оклады указанных работников устанавливаются по разрядам оплаты труда ЕТС в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 г. N 785 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки" и от 24 августа 1995 г. N 823 "О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы".
Надтарифная часть заработной платы формируется за счет выплат обязательного и стимулирующего характера.
Порядок установления выплат обязательного характера, применяемых в бюджетных организациях, определяется в соответствии с законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и актами Минтруда России.
Порядок установления стимулирующих выплат (доплат, надбавок, премий) определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 г. N 785 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки", в соответствии с которым виды и размеры стимулирующих выплат определяются организациями самостоятельно в пределах выделенных им бюджетных ассигнований.
В настоящее время применяется около 30 видов доплат, надбавок, иных выплат, носящих обязательный характер, и более 25 видов доплат и надбавок стимулирующего характера.
В общей сумме расходов на оплату труда работников бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, средства, привлеченные из других источников сверх средств федерального бюджета, составляли в 1997 году в среднем 19 процентов. В учреждениях образования целого ряда органов доля привлеченных средств составила 50 процентов и более. В числе этих федеральных органов исполнительной власти бывшее МВЭС России (63 процента), МИД России (56 процентов), Минтопэнерго России (53 процента), ФСТР России (52 процента).
Доля тарифных ставок и должностных окладов в оплате труда работников организаций, которые оплачиваются на основе ЕТС, колеблется от 17 процентов (ИТАР - ТАСС) до 82 процентов (Госкомпечать России).
На основе инвентаризации условий оплаты труда выявлены отклонения от действующих норм оплаты, которые требуют упорядочения. К ним относятся:
Абзац исключен. (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
надбавки за сложность выполняемых работ, установленные в организациях Дальневосточного и Сибирского отделений Российской академии наук и МИДа России, в то время как этот показатель учтен в ставках (окладах), определяемых на основе ЕТС;
надбавки, установленные в организациях Госкино России и Сибирского отделения Российской академии наук, за статус колледжа и за работу в специальных учреждениях на основе утративших силу нормативных правовых актов и приказов ведомств. В частности, как основание использованы Постановление Минтруда России от 4 июня 1992 г. N 16 и Приказ Минпроса СССР от 5 ноября 1977 г. N 2, которые в настоящее время утратили силу;
Абзацы двенадцатый и тринадцатый - Исключены. (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
Проведенная инвентаризация условий оплаты труда и выплат стимулирующего характера делает очевидным необходимость их упорядочения и совершенствования системы оплаты труда на основе ЕТС по следующим направлениям:
необходимо закрепить за вышестоящими организациями право определять лимит численности и размер фонда оплаты труда бюджетных организаций, находящихся в их ведении. В настоящее время вопрос о применении нормативов численности и типовых штатов такие организации решают самостоятельно и нормативная правовая база для определения их численности устарела;
многочисленность существующих отраслевых норм оплаты труда, установленных как законодательным путем, так и на основе отдельных решений Правительства Российской Федерации и Минтруда России, ставит задачу анализа и унификации их применения с последующим переходом от тарифной сетки к ЕТС;
целесообразно рассмотреть возможность применения принципов формирования фондов оплаты труда, предусмотренных для государственных служащих, к оплате труда работников бюджетных организаций. В частности, распространить на них порядок, при котором средства на выплату тарифных ставок (окладов) определяются в соответствии с ЕТС и нормативом численности работников, а средства на компенсационные выплаты, выплату надбавок за непрерывный стаж работы и стимулирующие выплаты - в процентах от средств, предусмотренных на выплату тарифных ставок;
в некоторых организациях объем внебюджетных средств, направляемых на оплату труда, превышает объем выделенных средств федерального бюджета, поэтому необходимо рассмотреть возможность определения критерия, который позволил бы в зависимости от доли использованных внебюджетных средств переводить организации из разряда бюджетных в разряд дотируемых с использованием средств федерального бюджета по другим направлениям. Таким организациям может быть предоставлено право самостоятельно устанавливать размеры ставок (окладов) и другие условия оплаты труда по аналогии с государственными унитарными предприятиями.
4.5. Инвентаризация внебюджетных фондов и средств
В условиях острой нехватки бюджетных средств проблеме изыскания дополнительных источников и аккумуляции их в федеральном бюджете придается большое значение.
В связи с этим в рамках Программы на первом этапе предлагается проведение мероприятий, направленных на мобилизацию резервов, используемых не в полном объеме.
Анализ проблемы выявил следующее.
В настоящее время в ведении получателей средств федерального бюджета находятся отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды, которые подразделяются на фонды научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ (НИОКР) и иные внебюджетные фонды, созданные в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации и формируемые в основном за счет отчислений от себестоимости продукции (работ, услуг), а также средств иных источников, включая доходы от оказания платных услуг, коммерческой деятельности или добровольных отчислений.
1. По внебюджетным фондам НИОКР предлагается осуществить следующие мероприятия.
По состоянию на 1 января 1998 г. действует 84 отраслевых и межотраслевых внебюджетных фонда научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ, созданных на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1994 г. N 315 "О порядке образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ" и зарегистрированных Миннауки России. Эти фонды формируются за счет добровольных отчислений предприятий и организаций в размере до 1,5 процента себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг). Из общего количества фондов 22 образованы в федеральных органах исполнительной власти, 54 - в ассоциациях, союзах и объединениях и 8 - в крупных корпорациях и концернах, осуществляющих координацию деятельности по разработке, финансированию и реализации комплексных и целевых научно - технических программ.
Кроме того, 25 процентов средств внебюджетных фондов НИОКР образуют в соответствии с указанным выше Постановлением Российский фонд технологического развития (РФТР) при Миннауки России.
В последние 3 года наблюдается устойчивый рост доли расходов отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов НИОКР и РФТР в общих затратах на научные исследования и разработки в России. Если сопоставлять затраты указанных фондов с показателями исполнения федерального бюджета по финансированию науки, то их доля увеличилась с 0,2 процента в 1993 году до 16 - 20 процентов в 1995 - 1996 годах. Объем средств, поступивших в указанные фонды в 1997 году, оценивается в 1,1 млрд. рублей (с учетом деноминации).
Принимая во внимание, что средства внебюджетных фондов в дополнение к ассигнованиям, предусматриваемым ежегодно в составе расходов федерального бюджета на фундаментальные исследования и содействие научно - техническому прогрессу, направляются на финансирование научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ по созданию новых видов наукоемкой продукции, сырья и материалов, разработке новых и совершенствованию применяемых технологий, а также мероприятий по повышению технического уровня продукции, консолидация средств указанных фондов в федеральном бюджете не предусматривается. (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
2. В отношении иных внебюджетных фондов предполагается осуществить следующие мероприятия:
ликвидировать Централизованный фонд социального развития ВЭК России, а свободный остаток средств Фонда в размере 12,3 млн. рублей перечислить в доход федерального бюджета;
направить средства Централизованного фонда стабилизации и развития сферы образования при Минобразовании России на погашение имеющейся кредиторской задолженности по образовательным учреждениям по состоянию на 1 января 1998 г. в размере 6,1 млн. рублей;
ликвидировать Централизованный фонд социальной поддержки работников центрального аппарата МПС России;
Абзац исключен. (в ред. Постановления Правительства РФ от 13.04.99 N 417)
перечислить в доход федерального бюджета образовавшиеся по состоянию на 1 апреля 1998 г. остатки средств специализированного внебюджетного фонда для развития инфраструктуры рынка ценных бумаг ФКЦБ России в размере 1,8 млн. рублей и средства, поступающие от выдачи лицензий на осуществление деятельности на рынке ценных бумаг, в размере 5,1 млн. рублей.
В ходе инвентаризации отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов выявлены значительные объемы использования средств за 1997 год по:
МПС России (источник образования - прибыль, остающаяся в распоряжении железных дорог и предприятий) - 371,6 млн. рублей, в том числе за счет:
фонда поддержки учебных заведений - 152,6 млн. рублей;
фонда поддержки центральных учреждений здравоохранения - 70,7 млн. рублей;
финансового резерва - 148,3 млн. рублей;
Минтрансу России - за счет резервного фонда по безопасности функционирования транспортных систем - 59,4 млн. рублей.
3. Программа учитывает результаты инвентаризации счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета.
Указанная инвентаризация проведена территориальными органами федерального казначейства и отделениями Банка России по состоянию на 1 января 1998 г. отдельно по счетам сумм по поручениям, специальным средствам, другим внебюджетным средствам, внебюджетным средствам учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета и не являющихся самостоятельными распорядителями средств федерального бюджета.
В ходе проведения инвентаризации установлено, что по состоянию на 1 января 1998 г. в учреждениях Банка России и кредитных организациях открыто 28206 текущих счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, из них:
13734 - суммы по поручениям;
4777 - специальные средства;
4449 - другие внебюджетные средства;
5246 - внебюджетные средства учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета и не являющихся самостоятельными распорядителями средств федерального бюджета.
При этом общая сумма остатков средств на них составила 15,7 млрд. рублей (с учетом деноминации).
Сведения об остатках средств на текущих счетах по учету внебюджетных средств охватывают 100 федеральных органов исполнительной власти и иных получателей бюджетных средств, расположенных на территории 86 субъектов Российской Федерации.
В отношении указанных средств предполагается осуществить следующие мероприятия:
а) предложить Банку России до 1 июля 1998 г. направить в Минфин России сведения о наличии текущих счетов по учету внебюджетных средств воинских частей, учреждений и организаций федеральных органов исполнительной власти, в составе которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная и приравненная к ней служба, и остатков средств на них по состоянию на 1 января 1998 г.;
б) совместно с федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета провести работу по закрытию текущих счетов по учету внебюджетных средств, по которым на протяжении длительного времени не осуществлялись операции, а также в отношении которых не продлен срок действия;
в) запретить федеральным органам исполнительной власти и иным получателям средств федерального бюджета открытие двух и более текущих счетов по учету специальных средств, сумм по поручениям и других внебюджетных средств одновременно в учреждениях Банка России и других кредитных организациях;
г) Минфину России подготовить и внести в Правительство Российской Федерации предложения по отмене действующих в настоящее время на территории Российской Федерации законодательных и иных нормативных правовых актов высших органов государственной власти и управления СССР, регламентирующих вопросы учета внебюджетных средств, в том числе пункта 8 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. N 819 "О перестройке хозяйственного механизма и повышении роли Министерства финансов СССР в новых условиях хозяйствования", которым бюджетным учреждениям предоставлено право направлять сэкономленные против установленных норм ассигнования по смете расходов на текущие счета "Суммы по поручениям";
д) Минфину России по согласованию с Банком России представить в Правительство Российской Федерации правила перевода в органы федерального казначейства счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета.
В отношении внебюджетных средств ряда федеральных органов исполнительной власти предлагается следующее:
учитывая значительный объем средств, поступающих на счета Минтопэнерго России из Социалистической Республики Вьетнам в счет доли российского участника совместного предприятия "Вьетсовпетро" с учетом комиссионных, причитающихся в установленном порядке государственному унитарному предприятию "Российское внешнеэкономическое объединение "Зарубежнефть" в соответствии с Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 4 августа 1993 г. N 755 "Об использовании средств, поступающих из Социалистической Республики Вьетнам от деятельности предприятия "Вьетсовпетро", предусматривается внести в 1998 году изменения в нормативы распределения указанных средств с учетом фактического расходования и целесообразности их использования. При этом учитывается после направления части этих средств на увеличение сметы расходов на содержание центрального аппарата Минтопэнерго России перечисление остатков средств в объеме 331 млн. рублей в доход федерального бюджета.
При формировании проекта федерального бюджета на 1999 год предлагается полностью направить получаемые Минтопэнерго России средства в доход федерального бюджета с использованием их в необходимых объемах для обслуживания внешнего долга и удовлетворения других государственных нужд;
внебюджетные средства от уплаты патентных пошлин и регистрационных сборов за официальную регистрацию программ для ЭВМ, баз данных и топологий интегральных микросхем, поступающие на счета Роспатента, целесообразно направить в доход федерального бюджета с последующим финансированием Роспатента из федерального бюджета по сметам, согласованным с Минфином России, с внесением соответствующих изменений в Федеральный закон "О патентах".
Возможный объем поступлений от этого вида доходов оценивается в 103,3 млн. рублей в расчете на год;
остатки внебюджетных средств упраздненной Роскартографии в размере 0,4 млн. рублей, полученные в результате оказания платных услуг по обеспечению топографо - геодезическими и картографическими данными и материалами объединений, предприятий и организаций по состоянию на 1 марта 1998 г., перечислить в доход федерального бюджета;
средства от сбора за обследование организаций на соответствие требованиям, предъявляемым к производству, розливу, хранению и оптовой продаже алкогольной продукции, в размере 10,4 млн. рублей, поступившие на внебюджетные счета упраздненной Госкомалкогольмонополии России, направить в доход федерального бюджета;
остатки внебюджетных средств в размере 1,2 млн. рублей по состоянию на 1 марта 1998 г., образовавшиеся на внебюджетных счетах МИДа России (за исключением средств, направляемых в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. N 459 "О введении нового порядка оформления приглашений иностранных граждан на территорию Российской Федерации" и от 24 января 1998 г. N 89 "О дальнейшем развитии автоматизированной системы изготовления, оформления и контроля машиносчитываемых паспортов и виз и автоматизированной системы оформления приглашений иностранных граждан на территорию Российской Федерации"), направить в доход федерального бюджета;
остатки внебюджетных средств в размере 0,1 млн. рублей, образовавшиеся на счетах Госгортехнадзора России от платы за выдачу специальных разрешений (лицензий) по состоянию на 1 марта 1998 г., перечислить в доход федерального бюджета (за исключением средств в размере 7,6 млн. рублей, необходимых для создания в 1998 году автоматизированной информационно - управляющей системы государственного регулирования промышленной безопасности).
Значительные объемы средств в 1997 году были сконцентрированы на внебюджетных счетах Рослесхоза (1,5 млрд. рублей), Департамента по рыболовству Минсельхозпрода России (2 млрд. рублей).
Общая мобилизация средств в федеральный бюджет по мероприятиям, указанным в пунктах 1 - 3 настоящего подраздела, оценивается в 1965,6 млн. рублей.
На втором этапе Программы будет продолжена работа по инвентаризации внебюджетных фондов и средств и разработаны предложения по их дальнейшему аккумулированию в федеральном бюджете.
4. Предусматривается осуществление комплекса мер по экономии государственных расходов в сфере функционирования федеральных органов исполнительной власти, в составе которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная и приравненная к ней служба (приложение N 13 к Программе).
К числу мероприятий по мобилизации дополнительных доходов по этим органам относятся:
мобилизация доходов от проведения приватизации государственных предприятий Минобороны России;
привлечение части средств вневедомственной охраны;
привлечение средств фондов пожарной безопасности, формируемых за счет отчислений от страховых организаций;
изыскание дополнительных доходов за счет увеличения платы за выдачу паспортов, документов по линии Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, расширения перечня лицензируемых работ и услуг в области пожарной безопасности, лицензионно - разрешительной и других видов деятельности;
мобилизация доходов от операций с бесхозным, конфискованным имуществом (ценностями);
установление контроля за реализацией имущества, конфискованного вследствие нарушения режима государственной границы, а также за реализацией задерживаемой контрабанды;
изменение порядка зачисления и расходования внебюджетных средств с выделением приоритетов целевого финансирования расходов;
своевременное осуществление согласно утвержденным планам мер по реализации высвобождаемого военного имущества;
мобилизация доходов от проведения мероприятий по дальнейшему использованию объектов, не завершенных строительством, а также пустующих зданий и сооружений;
мобилизация доходов от увеличения тарифов на услуги правительственной и иных специальных видов связи, за исключением услуг, предоставляемых бюджетным организациям;
мобилизация доходов от вовлечения в трудовой процесс дополнительно 15 тыс. человек из числа осужденных.
Прогнозируемая оценка возможной мобилизации дополнительных доходов за счет указанных мероприятий составляет 3,2 млрд. рублей в расчете на год.
Общий объем средств, привлекаемых за счет проведенной инвентаризации внебюджетных фондов и средств, расчетно составит около 8,2 млрд. рублей.
4.6. Поэтапный отказ от дотаций и субсидий
Предполагается осуществить поэтапный отказ от предоставления дотаций и субсидий за счет средств федерального бюджета в отраслях промышленности, сельского хозяйства и транспорта.
Начиная с 1998 года постепенно будет сокращаться прямая финансовая поддержка сельского хозяйства, финансирование которого предполагается в большей степени осуществлять через фонд льготного кредитования предприятий и организаций агропромышленного комплекса и лизинговый фонд, а также федеральный и региональные продовольственные фонды, обеспечивающие проведение сезонных работ в сельском хозяйстве. Снизится финансирование за счет средств федерального бюджета транспорта в связи с постепенным переходом отдельных его видов на самоокупаемость, осуществлением структурной перестройки на железнодорожном и морском транспорте.
Экономия средств федерального бюджета по этим направлениям в 1998 году оценивается в 4,6 млрд. рублей.
С 1999 года предполагается полностью отказаться от дотаций химической и нефтехимической промышленности, сельскому хозяйству, лесным поселкам, организациям, занимающимся народными художественными промыслами.
4.7. Лимиты потребления топливно - энергетических ресурсов
В рамках мероприятий Программы и на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. N 5 "О снабжении топливно - энергетическими ресурсами организаций, финансируемых в 1998 году за счет средств федерального бюджета" Минтопэнерго России согласованы с федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета натуральные и стоимостные лимиты потребления электро- и теплоэнергии.
В целях исключения возможности образования в 1998 году новой кредиторской задолженности по оплате электро- и теплоэнергии Программа предусматривает реализацию в установленном порядке ряда дополнительных мероприятий:
обеспечение федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета при представлении в Минфин России возвратной росписи установленных лимитов бюджетных обязательств на 1998 год полного соответствия бюджетных назначений по экономической статье расходов "Оплата коммунальных услуг" согласованным лимитам потребления тепло- и энергоресурсов;
увязка сводных возвратных лимитов бюджетных обязательств в разрезе экономических статей расходов по каждому прямому получателю бюджетных средств с бюджетными обязательствами всех бюджетных организаций, находящихся в ведении прямого получателя. В этой связи Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 1998 г. N 441 "Вопросы исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" предусмотрена схема утверждения росписи доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета на 1998 год, обеспечивающая процедуру согласования смет расходов организаций, находящихся в ведении прямых получателей средств федерального бюджета, с прямыми получателями бюджетных средств, с последующим представлением в Минфин России смет по каждому получателю средств федерального бюджета;
обеспечение федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета соблюдения установленных лимитов потребления тепло- и энергоресурсов на 1998 год;
обеспечение ФЭК России совместно с Минтопэнерго России соблюдения цен и тарифов на тепло- и энергоресурсы и иные коммунальные услуги, устанавливаемых межрегиональными комиссиями, с целью соблюдения их единства для бюджетных организаций всех уровней вне зависимости от сроков оплаты указанных услуг и их минимизации, в том числе за счет ликвидации непроизводственных расходов.
4.8. Кредиторская задолженность за 1997 год и источники ее погашения
На основе полной инвентаризации кредиторской задолженности по данным годовых отчетов и специальной отчетности по кредиторской задолженности за 1997 год окончательный ее объем на 1 января 1998 г. по расходам федеральных органов исполнительной власти, организаций, находящихся в их ведении, иных получателей средств федерального бюджета, возникшей в результате недофинансирования расходов за счет средств федерального бюджета, утвержденных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1997 год", составил 47,3 млрд. рублей.
При проведении анализа объема кредиторской задолженности, подлежащей погашению, ее обоснованности и достоверности, реализованы следующие основные подходы:
не принималась к рассмотрению задолженность, возникшая в результате осуществления несанкционированных федеральным бюджетом на 1997 год расходов, превысивших уровень законодательно утвержденных плановых назначений;
не принималась к рассмотрению задолженность по обеспечению перешедших на 1998 год выплат заработной платы, денежного довольствия, компенсационных и иных выплат и пособий, так как в 1997 году эти расходы были обеспечены в полном объеме и в приоритетном порядке соответствующими ассигнованиями в пределах утвержденного бюджета;
не принималась к рассмотрению задолженность, возникшая, по данным федеральных органов исполнительной власти и иных получателей средств федерального бюджета, в связи с произведенными в 1997 году расходами, не нашедшими отражения в годовых отчетах за 1997 год, а также не подтвержденными соответствующими договорами и актами сверки взаиморасчетов за поставленную продукцию, оказываемые услуги или выполненные работы.
На основе произведенного анализа финансового состояния федеральных органов исполнительной власти и иных получателей средств федерального бюджета выявлена возможность погашения кредиторской задолженности за счет средств, выявленных в результате осуществления следующих мероприятий (приложение N 14 к Программе):
сокращение и минимизация дебиторской задолженности, а также исключение в последующем возможности отвлечения средств на эти цели - в размере 2 млрд. рублей;
направление остатков внебюджетных средств, находящихся на счетах получателей средств федерального бюджета, с учетом их возможных поступлений в течение 1998 года - в размере 4,4 млрд. рублей;
направление части средств текущего финансирования в пределах утвержденных на 1998 год лимитов бюджетных обязательств для погашения переходящей кредиторской задолженности, части кредиторской задолженности по стройкам и объектам Федеральной адресной инвестиционной программы, а также задолженности по денежным выплатам населению, возникшим у отдельных получателей средств федерального бюджета в связи с использованием этих средств на другие цели, - в размере 12,6 млрд. рублей;
изыскание дополнительных источников поступлений средств, в том числе за счет мер по экономии расходов, подлежащих целевому направлению на погашение задолженности, а также дополнительных доходов, получаемых от использования федерального имущества, - в размере 1,8 млрд. рублей;
привлечение средств бюджетов других уровней в части финансирования деятельности учреждений и организаций, выполняющих работы в интересах отдельных регионов, - в размере 0,12 млрд. рублей.
Определен объем кредиторской задолженности в сумме 26,4 млрд. рублей, который предполагается погасить исходя из механизма реализации статьи 24 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", предусматривающей проведение реструктуризации и списания задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом по налогам, сборам, а также начисленным пеням и штрафам.
В части погашения кредиторской задолженности субъектов Российской Федерации как государственных заказчиков по стройкам и объектам Федеральной адресной инвестиционной программы, финансируемым за счет средств федерального бюджета, расчеты предполагается осуществить в рамках соглашений Правительства Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета при рассмотрении вопроса о погашении задолженности по полученным бюджетным ссудам в 1995 - 1997 годах субъектами Российской Федерации.
Произведенная инвентаризация определила общий объем кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 1999 г. в 96,6 млрд. рублей, из которых санкционированная задолженность составляет 43,3 млрд. рублей, несанкционированная - 53,3 млрд. рублей, в том числе несанкционированная 1 уровня - 25,2 млрд. рублей, несанкционированная 2 уровня - 28,1 млрд. рублей. (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.12.99 N 1377)
На основе произведенного анализа финансового состояния федеральных органов исполнительной власти и иных прямых получателей средств федерального бюджета, а также с учетом реализации статей 108, 112 и 115 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" выявлена возможность погашения и последующего урегулирования кредиторской задолженности в объеме 72,7 млрд. рублей (приложение N 16 к Программе). (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.12.99 N 1377)
Оставшаяся кредиторская задолженность в сумме 23,9 млрд. рублей требует дополнительного рассмотрения, так как полностью является несанкционированной кредиторской задолженностью 2 уровня. (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.12.99 N 1377)
Во исполнение статьи 78 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" рассмотрен вопрос об урегулировании просроченной кредиторской задолженности Федеральному дорожному фонду Российской Федерации.
Задолженность федерального бюджета за 1997 год Федеральному дорожному фонду Российской Федерации как разница между фактически поступившими доходами и профинансированными расходами определилась в 4,08 млрд. рублей, однако ее наличие как кредиторской задолженности перед подрядчиками не подтверждено соответствующими отчетными данными ФДС России.
Предусматриваются следующие источники погашения указанной задолженности:
средства налога на реализацию горюче - смазочных материалов, поступающие в доход Федерального дорожного фонда Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О внесении дополнения в статью 4 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" от реализации ввозимых на территорию Российской Федерации горюче - смазочных материалов - прогнозно 0,5 млн. рублей;
средства, предусмотренные статьей 78 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" на погашение кредиторской задолженности по строительству, реконструкции, ремонту и содержанию действующей сети федеральных автомобильных дорог, - 3,7 млн. рублей;
направление части задолженности по налогу на пользователей автомобильных дорог, подлежащей зачислению в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, субъектам Российской Федерации по согласованию с Госналогслужбой России и Минфином России с установлением порядка учета этих средств, а также конкретных сумм, предназначенных каждому субъекту Российской Федерации, имея в виду, что задолженность по налогу на пользователей автомобильных дорог, подлежащая зачислению в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, по состоянию на 1 февраля 1998 г., по данным отчетности Госналогслужбы России, составляет 24,4 млрд. рублей.
Погашение кредиторской задолженности будет производиться поэтапно, в течение 1998 года.
В этой связи первый этап предполагает погашение части кредиторской задолженности за счет внебюджетных фондов и средств, имеющихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и иных получателей средств федерального бюджета, и минимизации дебиторской задолженности соответственно в объемах 4,4 и 2 млрд. рублей согласно порядку, устанавливаемому Минфином России.
Для обеспечения контроля за погашением кредиторской задолженности Минфину России поручается в месячный срок:
по согласованию с Банком России разработать и внести на утверждение в Правительство Российской Федерации правила перевода в органы федерального казначейства счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, с соответствующей отменой действующих нормативных правовых актов, регламентирующих использование этих средств;
ввести полугодовую форму отчетности по кредиторской задолженности организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, с выделением объема кредиторской задолженности, возникающей в связи с недофинансированием за счет средств федерального бюджета.
4.8 (1) Кредиторская задолженность по состоянию на 1 января 1999 г. и источники ее погашения (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.07.99 N 742)
В соответствии со статьей 115 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" проведена полная инвентаризация кредиторской задолженности, возникшей по состоянию на 1 января 1999 г. у федеральных органов государственной власти, организаций, находящихся в ведении указанных органов власти, и иных получателей средств федерального бюджета в результате:
недофинансирования санкционированных бюджетным законодательством Российской Федерации расходов за счет средств федерального бюджета в процессе его исполнения в 1997 - 1998 годах;
осуществления несанкционированных бюджетным законодательством Российской Федерации расходов в процессе их деятельности;
задолженности федерального бюджета по финансированию расходов на содержание объектов жилищного фонда и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, по состоянию на 1 января 1999 г. (в ред. Постановления Правительства РФ от 09.09.99 N 1023)
Инвентаризация кредиторской задолженности осуществлялась на основе данных годовых отчетов и специальной формы ежеквартальной отчетности по кредиторской задолженности, введенной Приказом Минфина России от 28 августа 1998 г. N 165 по согласованию с Госкомстатом России.
Инвентаризация задолженности федерального бюджета по финансированию расходов на содержание объектов жилищного фонда и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, осуществлялась на основании актов приема - передачи указанных объектов, представленных субъектами Российской Федерации в Минфин России. (в ред. Постановления Правительства РФ от 09.09.99 N 1023)
При проведении инвентаризации кредиторской задолженности, ее обоснованности и достоверности реализованы следующие основные подходы:
объем санкционированной кредиторской задолженности определялся исходя из утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. N 600 объема кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 1998 г., подлежащей урегулированию в 1998 году, и вновь образованной в течение 1998 года кредиторской задолженности, возникшей у получателей средств федерального бюджета в связи с недофинансированием расходов против установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 1998 г. N 441 "Вопросы исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" в соответствии со статьями 30, 102, 103 и 110 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" лимитов бюджетных обязательств;
объем несанкционированной кредиторской задолженности определялся как разница между кредиторской задолженностью по состоянию на 1 января 1999 г. из данных годовых отчетов и санкционированной кредиторской задолженностью.
На основе анализа несанкционированной кредиторской задолженности ее объем был разделен на две части: несанкционированная задолженность 1 уровня и несанкционированная задолженность 2 уровня. При этом разделение осуществлялось по следующим основаниям:
несанкционированная задолженность 1 уровня определялась как разница между объемом расходов, утвержденным Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год", и объемом расходов, установленным в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, а также наличием у федерального органа исполнительной власти и иного получателя средств федерального бюджета внебюджетных средств;
несанкционированная задолженность 2 уровня - задолженность, возникшая, по данным годовых отчетов, в связи с произведенными в 1997 - 1998 годах расходами сверх объемов, утвержденных федеральными законами о федеральном бюджете на 1997 и 1998 годы, в том числе не подтвержденная соответствующими договорами и актами сверки за поставленную продукцию, оказываемые услуги и выполненные работы.
В полном объеме не принималась к рассмотрению задолженность по обеспечению перешедших на 1998 год выплат заработной платы, денежного довольствия, компенсационных и иных выплат и пособий.
Этапы и механизмы принятой к погашению кредиторской задолженности будут определены отдельным Постановлением Правительства Российской Федерации после завершения работы по распределению федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета объемов, доведенных Минфином России, по учреждениям, находящимся в их ведении, а федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета, где законодательством предусмотрена военная и приравненная к ней служба, - по поставщикам (исполнителям государственного оборонного заказа) продукции, услуг.
4.9. Инвентаризация федеральной собственности
Мингосимуществом России начата работа по сплошной инвентаризации федерального недвижимого имущества. Жесткая система учета этого имущества позволит в несколько раз увеличить доходы от его использования, которые в настоящее время явно не соответствуют объему находящейся в федеральной собственности недвижимости. Так, в 1995 году получено 95,5 млн. рублей доходов, в 1996 году - 223 млн. рублей, в 1997 году - 305 млн. рублей (с учетом деноминации), в 1998 году - 1,1 млрд. рублей (ожидаемое поступление - 3,07 млрд. рублей), прогноз на 1999 год - 3,7 млрд. рублей.
Инвентаризация зданий, сооружений и помещений, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета, проводится на основании Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 1997 г. N 1278 "О мерах по оздоровлению государственных финансов" и распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1997 г. N 1839-р.
Проведение инвентаризации указанных объектов является первым шагом в сплошной инвентаризации всей федеральной недвижимости на территории Российской Федерации, организации системы ее пообъектного учета и контроля за использованием федеральной недвижимости. Полная инвентаризация позволит решить следующие важнейшие задачи:
создание единого реестра объектов федерального недвижимого имущества;
создание эффективной и гибкой системы контроля за соблюдением порядка использования и содержания этих объектов;
урегулирование в соответствии с действующим законодательством имущественных отношений, связанных с использованием федерального недвижимого имущества;
создание эффективной системы учета средств, получаемых бюджетными организациями от использования закрепленной за ними федеральной собственности, а также контроль за целевым использованием этих средств;
возможность выявления фактов незаконного использования или отчуждения объектов федерального недвижимого имущества, принятие необходимых мер, исключающих такие злоупотребления в дальнейшем;
повышение эффективности использования объектов федерального недвижимого имущества при выявлении зданий, сооружений и помещений, нуждающихся в реконструкции и капитальном ремонте, и определение порядка их дальнейшего использования.
Предполагается завершить сбор, обработку и анализ поступающей информации об инвентаризации объектов, закрепленных и используемых бюджетными организациями.
Предварительный анализ результатов инвентаризации показывает недостаточность бюджетных средств, выделяемых для финансирования объектов федерального недвижимого имущества.
Для решения обозначенной проблемы предлагается разработать механизм возмещения организациям - арендодателям (балансодержателям) имущества расходов по его ремонту и содержанию, а органам, уполномоченным управлять федеральным имуществом в регионах, - расходов, связанных с организацией контроля за использованием принадлежащего Российской Федерации недвижимого имущества и поступлением доходов от его аренды в федеральный бюджет.
В связи с завершением 1 июля 1998 г. первого этапа инвентаризации федерального имущества в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1997 г. N 1839-р предлагается установить дополнительное задание Мингосимуществу России по мобилизации во втором полугодии 1998 г. в федеральный бюджет дополнительных доходов от использования федерального имущества в объеме 2 млрд. рублей.
4.10. Мероприятия по приведению нормативной правовой базы в соответствие с имеющимися у государства финансовыми ресурсами
Во исполнение статьи 119 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" одновременно с настоящей Программой и как составная часть ее структуры разработаны проекты федерального закона, указа Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, обеспечивающие приведение действующих законодательных актов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации в соответствие с имеющимися у государства финансовыми ресурсами.
4.11. Прочие мероприятия Программы
Программой определен перечень следующих дополнительных мероприятий по реструктуризации бюджетных обязательств.
1. Анализ проводимых в рамках тематических планов исследований и разработок с исключением неактуальных исследований и дублирующих тем, а также сокращением в 1998 году расходов, связанных с объявлением новых конкурсов, расширением круга организаций, которым предоставляется финансовая помощь в виде грантов.
Экономия средств федерального бюджета оценивается в 468,6 млн. рублей.
2. Подготовка предложений о снятии ограничений на прием в государственные высшие и средние специальные учебные заведения студентов по договорам с физическими и юридическими лицами с полным возмещением затрат на обучение по специальностям экономика, юриспруденция и управление в пределах контингента, установленного лицензией на общеобразовательную деятельность.
Экономия средств федерального бюджета оценивается в 3,1 млн. рублей в расчете на год.
3. Изменение порядка расчета стипендиального фонда для студентов, обучающихся по образовательным программам среднего и высшего профессионального образования, со 100 до 70 процентов.
Экономия средств федерального бюджета оценивается в 550,2 млн. рублей.
4. Подготовка предложений о возмещении студентами затрат на содержание объектов социальной сферы учебных заведений, обеспечивающих оказание коммунальных, бытовых и других услуг, непосредственно не связанных с учебным процессом, и использовании в качестве дополнительного источника повышения платежеспособности обучающихся вторичной трудовой занятости студентов и системы социального образовательного кредита.
5. Приостановить расходование средств Фонда национально - культурного возрождения народов России и поручить Комиссии по управлению Фондом национально - культурного возрождения народов России представить в Правительство Российской Федерации предложения по уточнению положения о Фонде, предусматривающие внесение изменений в порядок формирования и использования средств Фонда. (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
6. Разработка и утверждение программы по реформированию загранаппарата МИДа России, в том числе с сокращением в 1998 году расходов МИДа России на содержание загранучреждений на 19 млн. рублей.
7. Разработка программы по оптимизации работы школьных учреждений за рубежом, включая мероприятия по обеспечению соответствия по каждому учебному заведению численности персонала, в том числе педагогического, количеству учащихся, а также оценку экономической целесообразности содержания в ряде стран учебных заведений.
8. Разработка предложений по экономии ассигнований, предусмотренных на финансирование объектов капитального строительства МИДа России за рубежом.
9. Разработка и утверждение трехлетней программы дальнейшей поэтапной интеграции загранучреждений бывшего МВЭСа России в систему дипломатических и консульских представительств за границей, в том числе реализация в 1998 году мероприятий по реорганизации торговых представительств Российской Федерации и аппаратов торговых советников при посольствах Российской Федерации в 43 иностранных государствах, путем преобразования их в отделы дипломатических представительств и сокращения в текущем году расходов на содержание торговых представительств Российской Федерации за рубежом не менее чем на 30,6 млн. рублей.
10. Разработка и утверждение порядка закрепления за организациями федеральной собственности за рубежом с целью более рационального использования и сокращения бюджетных ассигнований на ее содержание.
11. Разработка и утверждение порядка единого материального обеспечения сотрудников загранучреждений федеральных органов исполнительной власти.
12. Подготовка предложений по объединению функций агентств ИТАР - ТАСС и РИА "Вести", их корреспондентской сети внутри страны и за рубежом и финансирование указанных агентств из средств федерального бюджета.
13. Ежегодное сокращение на 10 процентов расходов Управления делами Президента Российской Федерации на содержание и эксплуатацию находящегося в его ведении недвижимого имущества за рубежом за счет увеличения доходов, получаемых от коммерческого использования данного имущества.
Экономия средств федерального бюджета оценивается в 4 млн. рублей.
14. Сокращение неэффективных затрат в сфере международной деятельности, объемов резервных фондов и оптимизация расходов по обслуживанию государственного долга.
Экономия средств федерального бюджета оценивается в 8,8 млрд. рублей.
15. Реализация Постановления Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1997 г. N 1582 "Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", которое вступило в силу с 1 февраля 1998 г. и позволит обеспечить экономию средств федерального бюджета в объеме более 500 млн. рублей.
Дальнейшая возможность экономии средств федерального бюджета по данной статье расходов связана с принятием нового федерального закона, основанного на дозовых критериях, в соответствии с которым право на льготы и компенсации получат только жители зоны отселения (78,18 тыс. человек) и около 130 тыс. человек, проживающих в зоне с правом на отселение.
16. Оптимизация структуры расходов федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная и приравненная к ней служба, с установлением заданий по экономии расходов федерального бюджета в объеме 6,6 млрд. рублей (приложение N 13 к Программе), среди которых в приоритетном порядке:
дальнейшая оптимизация функциональной деятельности указанных органов при сокращении и ликвидации несвойственных им отдельных направлений деятельности;
внедрение системы проведения торгов (конкурсов) по размещению заказов на разработку и поставку вооружения и военной техники, продукцию производственно - технического назначения, продовольственному и вещевому обеспечению, а также изменение системы контрактации;
выявление и прекращение потерявших актуальность и практическое значение НИОКР, исключение дублирования и приостановление работ, не обеспеченных финансовыми ресурсами;
анализ и приведение применяемых цен на заказываемую продукцию оборонного назначения в соответствие с действующим порядком ценообразования;
выведение неиспользуемых основных фондов государственных унитарных предприятий в мобилизационный резерв и сокращение расходов на их содержание;
наведение порядка в системе учета и отражения в отчетности средств, получаемых от реализации лома и отходов драгоценных металлов, направляемых на повышение уровня обеспечения социальных гарантий военнослужащих;
осуществление передачи расходов по содержанию подразделений пожарной охраны в полном объеме за счет охраняемых объектов на договорной основе;
перевод части предприятий и организаций, находящихся на сметно - бюджетном финансировании, на оплату расходов на их содержание за счет поступлений по договорам по оказанию ими услуг;
сокращение количества ремонтных предприятий, создание объединенных баз, складов и единой системы ремонта и технического обслуживания вооружения и военной техники на базе региональных центров ремонта;
приостановление оказания финансовой помощи членам жилищно - строительных кооперативов и индивидуальным застройщикам.
17. Анализ мероприятий утвержденных федеральных целевых программ с целью сокращения непервоочередных расходов.
18. Приостановление финансирования комплексного образовательного проекта "Шаг за шагом" с объемом расходов 115,3 млн. рублей.
19. Подготовка обращения к Государственному экспертному совету при Президенте Российской Федерации по особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации с просьбой принять решение о приостановлении на 2 года рассмотрения обращений и представлений на утверждение Президента Российской Федерации заключений о возможности и целесообразности включения соответствующих объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
20. Разработка механизма формирования государственного заказа на картографическую продукцию и определение источников и порядка финансирования указанного заказа.
21. Уточнение Управлением делами Президента Российской Федерации перечня лечебно - оздоровительных учреждений, финансируемых за счет средств федерального бюджета, и перечня контингента, обслуживаемого учреждениями здравоохранения, подведомственными Управлению делами Президента Российской Федерации, и порядка его прикрепления.
22. Подготовка и внесение на рассмотрение Правительства Российской Федерации предложений о привлечении средств фондов обязательного медицинского страхования на финансирование расходов по оказанию дорогостоящих видов медицинской помощи больным, направляемым субъектами Российской Федерации на лечение в клиники федерального подчинения.
Возможная экономия средств федерального бюджета, направляемых на финансирование клиник федерального подчинения, оценивается в годовом исчислении в 80 млн. рублей.
23. Пункт исключен. (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
24. Подготовка предложений об упорядочении предоставления льгот по лекарственному обеспечению отдельных категорий граждан в зависимости от их материального положения с целью сокращения льгот.
25. Проведение анализа использования средств государственной финансовой поддержки организаций негосударственного сектора, осуществляемой в том числе и путем предоставления средств на возвратной основе; введение моратория на выдачу ссуд этим предприятиям на период проведения анализа и разработки по его результатам мероприятий по сокращению бюджетных расходов на финансирование на возвратной основе организаций негосударственного сектора экономики, а также мероприятий по ускорению возврата ранее выданных бюджетных ссуд.
Экономия средств федерального бюджета по мероприятиям, указанным в настоящем подразделе, включенная в приложения N N 10 - 13 к Программе, оценивается в расчете на год в 18172,1 млн. рублей.
26. Разработка в I квартале 1999 г. Минобразованием России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета, имеющими в своем ведении образовательные учреждения профессионального образования, комплекса мероприятий, обеспечивающего реализацию структурно - функциональных преобразований в сфере образования и повышение эффективности государственных расходов. (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.12.98 N 1486)
* * *
Финансовый результат первого этапа Программы оценивается в 41,9 млрд. рублей (приложение N 15 к Программе).
Проведенная на этом этапе работа по реструктуризации бюджетных обязательств на 1998 год ставит задачи осуществления в 1998 и последующих годах следующих мероприятий:
1. Установление порядка направления денежных средств организациям, находящимся в ведении федеральных органов исполнительной власти и иных получателей средств федерального бюджета (предприятиям, подразделениям), на основе доводимых лимитов бюджетных обязательств, не выходящих за пределы установленного сводного лимита.
2. Исключение возможности осуществления:
расходов, не обеспеченных бюджетным финансированием в рамках доведенных лимитов бюджетных обязательств;
предоплаты приобретаемых товарно - материальных ценностей с нарушением установленных Гражданским кодексом Российской Федерации положений, приводящей к росту дебиторской задолженности.
3. Установление жесткого контроля за использованием получателями средств федерального бюджета выделенных им согласно статьям экономической классификации расходов бюджетов <*> Российской Федерации средств федерального бюджета.
4. Ежегодное заслушивание на заседаниях Правительства Российской Федерации руководителей федеральных органов исполнительной власти и иных прямых получателей средств федерального бюджета об итогах финансово - хозяйственной деятельности руководимых ими органов и организаций.