АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 февраля 2021 г. N Ф08-12329/2020
Дело N А32-30763/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2021 года.
Полный текст постановления изготовлен 24 февраля 2021 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе
при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Доминион-Юг" (ОГРН 1072308013470) - Гришунина О.В. (доверенность от 07.09.2020, до перерыва), Хайловой И.В. (генеральный директор, после перерыва), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Администрации Краснодарского края - Калинина Г.И. (доверенность от 10.03.2020), в отсутствие представителей заинтересованного лица - Департамента архитектуры и градостроительства Администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1042305701954), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Администрации муниципального образования город Краснодар, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Администрации Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2020 по делу N А32-30763/2019, установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Доминион-Юг" (далее - общество, ООО "Доминион-Юг") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент архитектуры), в котором просило:
- признать незаконными действия департамента архитектуры, выразившиеся в отказе в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Административно-деловой комплекс по адресу: г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 175, 177" (далее также - объект, административно-деловой комплекс),
- обязать департамент архитектуры выдать заявителю разрешение на строительство объекта капитального строительства "Административно-деловой комплекс по адресу: г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 175, 177".
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечены Администрация Краснодарского края (далее - администрация края) и Администрация муниципального образования город Краснодар (далее - администрация города; т. 2, л. д. 126, 191 - 192).
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 14.02.2020 ходатайства заявителя об отложении судебного заседания и о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, отклонены. В удовлетворении заявленных требований отказано.
Рассматривая процессуальные ходатайства общества, суд первой инстанции указал на отсутствие возможности заключения сторонами мирового соглашения при рассмотрении спора в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс), и на отсутствие соответствующего намерения со стороны заинтересованного лица, а также исходил из непредставления заявителем доказательств того, каким образом принятый по делу итоговый судебный акт, повлияет на права и обязанности Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края.
Судебное решение по существу спора мотивировано следующим. ООО "Доминион-Юг" 26.02.2019 обратилось в департамент архитектуры с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Административно-деловой комплекс по адресу: г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 175, 177" и прилагаемыми к нему документами по установленному перечню. Письмом от 18.04.2019 департамент архитектуры отказал заявителю в выдаче разрешения на строительство, указав, что представленная проектная документация объекта не соответствует предмету охраны исторического поселения регионального значения город Краснодар и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах исторического поселения, с учетом приказа администрации края от 01.03.2019 N 26-КН "Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарского края" (далее - приказ от 01.03.2019, приказ N 26-КН). При этом департамент архитектуры подтвердил, что раздел проектной документации "Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия "Ансамбль Всесвятского кладбища", конец XIX в. - начало XX в., расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Краснодар, в границах: ул. Северной, ул. Аэродромной, ул. им. Бабушкина, ул. Рашпилевской", получивший положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, и поступивший в управление государственной охраны объектов культурного наследия администрации края (далее - управление) 01.02.2019, был рассмотрен и согласован (письмо управления от 22.02.2019). В соответствии с частью 11.2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) материалы градостроительного дела объекта капитального строительства направлены департаментом архитектуры 12.03.2019 в управление. Согласно поступившему в адрес департамента архитектуры 12.04.2019 заключению управления, объекты культурного наследия, их зоны охраны и защитные зоны на рассматриваемой территории отсутствуют; земельные участки с кадастровыми номерами 23:43:0205049:94, 23:43:0205049:38, на которых планируется строительство, попадают в границы исторического поселения город Краснодар; предмет охраны, границы территории и требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар утверждены приказом от 01.03.2019. В силу норм части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса). Процессуальный срок обжалования отказа от 18.04.2019, установленный частью 4 статьи 198 Кодекса, при подаче настоящего заявления в суд 04.07.2019 обществом не пропущен. Изменение предельных параметров застройки на территории, где планировалось строительство административно-делового комплекса, после выдачи застройщику градостроительного плана и согласования управлением раздела проектной документации "Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия "Ансамбль Всесвятского кладбища", конец XIX в. - начало XX в., расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Краснодар, в границах: ул. Северной, ул. Аэродромной, ул. им. Бабушкина, ул. Рашпилевской", не могло служить основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. В то же время, обоснованны возражения департамента архитектуры, относительно отказа судебными актами по делу N А32-36347/2017 обществу в признании незаконным другого отказа в выдаче разрешения на строительство объекта, принятого 17.08.2017. Ввиду того, что суд не может замещать органы власти, а судебное решение - подменять предусмотренные законом административные процедуры, заявленная обществом правовосстановительная мера понуждения департамента архитектуры выдать разрешение на строительство, не может быть применена в рассматриваемой ситуации. Расходы по уплате государственной пошлины по настоящему делу подлежат возложению на заявителя на основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса.
Апелляционным постановлением от 12.10.2020 решение от 14.02.2020 отменено. Суд апелляционной инстанции признал незаконным отказ департамента архитектуры, выраженный в письме от 18.04.2019 N 29/4252-1, в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Административно-деловой комплекс" по адресу: г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 175, 177". На департамент архитектуры возложена обязанность, в течение 7 рабочих дней после вступления в законную силу постановления апелляционного суда по настоящему делу, повторно рассмотреть в установленном действующим законодательством порядке заявление общества от 26.02.2019 о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Административно-деловой комплекс" по адресу: г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 175, 177". С департамента архитектуры в пользу общества взысканы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4 500 руб.
Суд апелляционной инстанции руководствовался следующим. Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав, законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Кодекса, пункт 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"). За исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 статьи 51 Градостроительного кодекса и другими федеральными законами, разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса). По смыслу статьи 51 Градостроительного кодекса публичный орган вправе отказать в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства только на основании правовых норм и обстоятельств, указанных в федеральном законе. На момент подачи заявления о выдаче разрешения на строительство 26.02.2019 требования, предусмотренные приказом от 01.03.2019, утверждены не были и не вступили в действие, предоставление проекта с учетом положений данного приказа было невозможно, и такая обязанность у общества отсутствовала. Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что изменение предельных параметров застройки на территории, где планировалось строительство, после выдачи застройщику градостроительного плана и согласования уполномоченным лицом раздела проектной документации "Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия "Ансамбль Всесвятского кладбища", конец XIX в. - начало XX в., расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Краснодар, в границах: ул. Северной, ул. Аэродромной, ул. им. Бабушкина, ул. Рашпилевской" (названный объект культурного наследия расположен на смежном земельном участке), подачи заявления о выдаче разрешения на строительство, не могло служить основанием для отказа в выдаче такого разрешения. В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 03.07.2016 N 373-ФЗ и пунктом 1 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 07.07.2017 N 490 срок использования информации, указанной в градостроительных планах земельных участков, утвержденных до 1 января 2017 года, ограничен 1 января 2020 года. Градостроительный план, представленный обществом 26.02.2019 с заявлением о выдаче разрешения на строительство, утвержден 04.09.2012 департаментом архитектуры, не отменен и не признан недействительным, выполнен в соответствии с действующим в соответствующий период, Генеральным планом муниципального образования город Краснодар. Надлежащим способом восстановления нарушенного права в данном случае будет обязание департамента архитектуры рассмотреть заявление общества от 26.02.2019, с учетом признания незаконными оснований отказа от 18.04.2019. Доводы о допущенных судом первой инстанции процессуальных нарушениях, выразившихся в отказе в привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, не проведении повторно подготовки дела к судебному разбирательству, после привлечения к участию в деле в аналогичном процессуальном статусе администрации края и администрации города, проверены апелляционным судом и отклонены.
В кассационной жалобе администрация края просит апелляционное постановление от 12.10.2020 по настоящему делу отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
По мнению подателя жалобы, судом апелляционной инстанции не учтено, что общество планирует строительство объекта на территории исторического поселения, и положения части 11.1 статьи 51 Градостроительного кодекса. Пунктом 1 статьи 60 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Закон N 73-ФЗ, Закон об объектах культурного наследия) предусмотрено, что градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения в соответствии с данным Законом. Отсутствие документов, предусмотренных частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, является безусловным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Проектная документация, представленная обществом, в соответствии с приказом от 01.03.2019 N 26-КН не соответствует предмету охраны исторического поселения регионального значения город Краснодар и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах исторического поселения. Раздел проектной документации "Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия "Ансамбль Всесвятского кладбища", конец XIX в. - начало XX в." не влияет на требования, предусмотренные приказом от 01.03.2019 N 26-КН, который регулирует высотность и архитектурный облик вновь создаваемых объектов капитального строительства, и представлен в управление до издания данного приказа. В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов требованиям к разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, действующим на дату выдачи разрешения на строительство. Действующим законодательством не предусмотрено, что если предмет охраны исторического поселения не утвержден, то представление заключения органа, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, о несоответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения, не будет являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Проектная документация должна соответствовать предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом, независимо от наличия утвержденного предмета охраны. Заключение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, является неотъемлемой и составляющей частью при вынесении решения о выдаче разрешения на строительство.
Общество представило в суд округа письменный отзыв с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы.
В судебном заседании, состоявшемся 09.02.2021, представитель администрации края доводы кассационной жалобы поддержал, представитель общества просил жалобу отклонить. В данном заседании по правилам статьи 163 Кодекса объявлен перерыв до 16.02.2021, 16 часов 10 минут, информация о котором размещена на сайте суда в сети Интернет.
После окончания перерыва судебное разбирательство продолжилось с участием представителя администрации края и руководителя общества, поддержавших ранее высказанные правовые позиции.
Рассмотрев и обсудив заявленное представителем администрации края в заседании, продолженном 16.02.2021 после перерыва, ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительного доказательства (о выдаче обществу после принятия обжалуемого судебного акта разрешения на строительство объекта), окружной суд не установил оснований для его удовлетворения.
В силу требований статей 284, 286 Кодекса арбитражный суд кассационной инстанции рассматривает дело в судебном заседании коллегиальным составом судей с особенностями, установленными в главе 35 Кодекса, проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Правом принимать и исследовать новые доказательства, в том числе изготовленные после принятия обжалуемого судебного акта, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении (часть 2 статьи 287 Кодекса), суд кассационной инстанции не наделен.
Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав в открытом судебном заседании руководителя и представителя общества, представителя администрации края, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.
Разрешая возникший спор, суды правомерно исходили из того, что в силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).
По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).
Доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела (часть 1 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса).
По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно и мотивированно заключили о несоответствии законодательству Российской Федерации оспариваемого обществом отказа департамента архитектуры от 18.04.2019 в выдаче разрешения на строительство административно-делового комплекса. Отменяя решение от 14.02.2020, и удовлетворяя заявленные обществом требования, суд апелляционной инстанции, также пришел к выводу о нарушении прав и законных интересов общества оспариваемым отказом от 18.04.2019, обусловленным требованиями приказа от 01.03.2019 N 26-КН, вне зависимости от результатов рассмотрения спора относительно другого решения департамента (от 17.08.2017); признал необходимым и достаточным для восстановления нарушенного права, понуждение уполномоченного органа к повторному рассмотрению в установленном действующим законодательством порядке заявления общества от 26.02.2019.
Ссылаясь в кассационной жалобе на нормы частей 10.1, 11.1, 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, статьи 60 Закона об объектах культурного наследия, ее податель не учитывает фактические обстоятельства настоящего дела, указывающие на отсутствие не только на момент разработки обществом проектной документации, но и на момент обращения его за выдачей разрешения на строительство объекта, установленных (утвержденных) уполномоченным на то органом государственной власти субъекта Российской Федерации границ территории исторического поселения регионального значения город Краснодар, предмета охраны названного исторического поселения, требований к градостроительным регламентам в границах соответствующего исторического поселения.
Суждение заявителя жалобы о том, что проектная документация должна соответствовать предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом, независимо от наличия утвержденного предмета охраны, судом округа не принимается, поскольку такое требование не может быть законно и добросовестно реализовано лицами, заинтересованными в строительстве.
Прямо закреплено в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, что в случае, предусмотренном частью 11.1 этой статьи, основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является поступившее от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, заключение о несоответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения.
Довод жалобы об отсутствии в действующем законодательстве положения о том, что если предмет охраны исторического поселения не утвержден, то представление заключения органа, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, о несоответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения, не будет являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, несостоятелен.
В отсутствие установленных надлежащим образом требований к предмету охраны, границ территории исторического поселения, градостроительного регламента территориальной зоны, расположенной в границах территории исторического поселения, подготовка заключения о несоответствии им раздела проектной документации объекта капитального строительства уполномоченным органом в области охраны объектов культурного наследия невозможно.
Раздел проектной документации "Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия "Ансамбль Всесвятского кладбища", конец XIX в. - начало XX в." действительно не влияет на требования, предусмотренные приказом от 01.03.2019 N 26-КН, и о незаконности обжалуемого судебного акта не свидетельствует.
При таких обстоятельствах оснований для отмены апелляционного постановления от 12.10.2020 по доводам кассационной жалобы не имеется. Правильность выводов суда апелляционной инстанции подателем жалобы не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебного акта. Суд апелляционной инстанции всесторонне исследовал представленные доказательства, с достаточной полнотой установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства, к которым верно применил нормы материального права.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.
В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация края от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы освобождена.
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
постановил:
постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2020 по делу N А32-30763/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Председательствующий судья
Н.С. МАЗУРОВА
Судьи
В.А. АНЦИФЕРОВ
И.В. СИДОРОВА