КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 сентября 2024 г. N 2566-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ОБЩЕСТВА С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "СОЮЗ" НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПУНКТОМ 2 СТАТЬИ 7 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 14 МАРТА 2022 ГОДА N 58-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И АБЗАЦЕМ ВТОРЫМ ПУНКТА 2 ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 1 АПРЕЛЯ 2022 ГОДА N 145-П"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, М.Б. Лобова, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, В.А. Сивицкого,
рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы общества с ограниченной ответственностью "Союз" к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,
1. Общество с ограниченной ответственностью "Союз" (далее - ООО "Союз") оспаривает конституционность пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022 года N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в первоначальной редакции, предусмотревшего, что в 2022 году при осуществлении градостроительной деятельности срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, с момента оповещения жителей муниципального образования о проведении таких общественных обсуждений или публичных слушаний до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний не может превышать один месяц; при этом нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду со случаями, предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности, могут быть установлены случаи утверждения указанных проектов, внесения изменений в указанные проекты без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (действующая редакция распространяет данное правило также на 2023 и 2024 годы).
В жалобе также оспаривается конституционность абзаца второго пункта 2 постановления Правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 года N 217-п "О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 1 апреля 2022 года N 145-п", которым перечень случаев, когда в 2022 году утверждение на территории Новосибирской области проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, внесение изменений в указанные проекты осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, дополнен случаем внесения изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки, утверждения или внесения изменений в проект планировки территории, проект межевания территории в целях реализации решений о создании, преобразовании, необходимости создания особо охраняемых природных территорий, принятых в соответствии с действующим законодательством.
Как следует из представленных материалов, ООО "Союз" является собственником двух земельных участков категории земель "земли населенных пунктов" с видом разрешенного использования "общественное питание - рестораны, кафе, бары", которые были образованы из земельного участка, сформированного в целях обслуживания санатория "Заельцовский бор" и были приобретены заявителем на основании договора купли-продажи. Данные земельные участки муниципальным образованием для целей строительства в установленном порядке не выделялись. Также администрацией города Новосибирска по договору аренды ООО "Союз" предоставлен земельный участок категории земель "земли населенных пунктов" с видом разрешенного использования "базы отдыха; детские и юношеские спортивные клубы, школы; физкультурно-спортивные, оздоровительные объекты; в том числе спортивные комплексы, залы, катки, бассейны, фитнес-центры; гостиницы; медицинские пункты; аптеки; объекты общественного питания; трансформаторные подстанции" для строительства базы отдыха.
В связи с созданием особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области решениями Совета депутатов города Новосибирска внесены изменения в генеральный план и правила землепользования и застройки города Новосибирска, в соответствии с которыми изменены функциональные и территориальные зоны для территорий, на которых расположены земельные участки заявителя: зона территорий рекреационных сооружений, к которой относились земельные участки, находящиеся в собственности заявителя, изменена на зону рекреационного назначения, зона жилой и деловой застройки, к которой относился арендованный заявителем участок, изменена на зону рекреационного назначения; также карта градостроительного зонирования территории города Новосибирска изложена в редакции, согласно которой земельные участки, принадлежащие заявителю на праве собственности, отнесены к территориальной зоне Р-5 ("лесной парк").
Решением Новосибирского областного суда от 6 октября 2022 года, с которым согласились суды вышестоящих инстанций, заявителю и второму соистцу отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим абзаца второго пункта 2 постановления Правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 года N 217-п.
Решением Новосибирского областного суда от 28 апреля 2023 года, с которым согласились суды вышестоящих инстанций, заявителю отказано в удовлетворении требований о признании незаконными данных решений Совета депутатов города Новосибирска. При этом суды указали, что в силу пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022 года N 58-ФЗ и абзаца второго пункта 2 постановления Правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 года N 217-п проведение общественных обсуждений или публичных слушаний при принятии оспариваемых решений вопреки позиции заявителя не требовалось. Суды также отметили, что при принятии оспариваемых нормативных актов было учтено не только решение о создании особо охраняемой природной территории, но и виды разрешенного использования спорных земельных участков, не предусматривающих жилищное строительство, наличие растительности, отсутствие каких-либо объектов капитального строительства, в том числе объектов жилой застройки, т.е. учтено существующее землепользование, отраженное в документах, представленных в материалы дела.
По мнению заявителя, пункт 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022 года N 58-ФЗ не соответствует статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку он не содержит указания на конституционно признаваемую цель отмены публичных слушаний и общественных обсуждений, которая, как полагает заявитель, ссылаясь на пояснительную записку к проекту данного Федерального закона, состояла в поддержке экономического сектора, сохранении темпов жилищного строительства, а также упрощения административных процедур для застройщиков, и в связи с этим позволяет высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации злоупотреблять правами при реализации дискреционных полномочий и несоразмерно ограничивать конституционные права вопреки цели, для которой такое полномочие предоставлено, а именно ограничивать строительство на конкретных территориях.
Абзац второй пункта 2 постановления Правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 года N 217-п, как полагает заявитель, противоречит статьям 3 (части 1 и 2), 8, 12, 32 (часть 1), 36, 55 (часть 3) и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку лишает граждан, постоянно проживающих на территории, в отношении которой подготовлены проекты градостроительной документации, и правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства в границах этой территории, права выразить свое мнение на общественных обсуждениях и публичных слушаниях; введенное им ограничение не обусловлено целью, из которой исходил федеральный законодатель (поддержка экономического сектора, сохранение темпов жилищного строительства, а также упрощение административных процедур для застройщиков), предоставляя высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации полномочие определять случаи изменения градостроительной документации в упрощенной процедуре.
2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (Постановление от 28 марта 2017 года N 10-П; Определения от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О, от 23 июля 2020 года N 1653-О и др.).
С учетом этих конституционно значимых целей законодательство о градостроительной деятельности, состоящее из Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также из других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, которые не могут противоречить данному Кодексу, регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (статья 3 и часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом в качестве одного из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает участие в осуществлении градостроительной деятельности граждан и их объединений и обеспечение свободы такого участия (пункт 5 статьи 2).
Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, а также из необходимости согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведение публичных слушаний по определенному ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть затронуты в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 2, 5.1, 45 и 46). В исключительных случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами, публичные слушания по названным вопросам не проводятся (часть 1 статьи 5.1).
Федеральный закон от 14 марта 2022 года N 58-ФЗ в оспариваемой заявителем редакции предусмотрел, что в 2022 году нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду со случаями, предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности, могут быть установлены случаи утверждения проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, внесения изменений в указанные проекты без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 2 статьи 7). В последующем возможность установления таких исключений была распространена на 2023 год (Федеральный закон от 19 декабря 2022 года N 519-ФЗ), а затем и 2024 год (Федеральный закон от 25 декабря 2023 года N 625-ФЗ).
Данное законоположение и принимаемые в соответствии с ним нормативные правовые акты входят в состав законодательства о градостроительной деятельности (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в силу чего предполагается, что установленное им полномочие высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов подлежит реализации не произвольно, например исключительно в интересах конкретных участников градостроительной деятельности, а в соответствии с основными принципами законодательства о градостроительной деятельности, к которым в том числе относится обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории и обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (пункты 1 и 2 статьи 2 указанного Кодекса).
На основе данного законоположения принято, в частности, оспариваемое постановление Правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 года N 217-п "О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 1 апреля 2022 года N 145-п", установившее, что в 2022 году внесение изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки, утверждение или внесение изменений в проект планировки территории, проект межевания территории в целях реализации решений о создании, преобразовании, необходимости создания особо охраняемых природных территорий, принятых в соответствии с действующим законодательством проекты, осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (абзац второй пункта 2).
При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает и иные помимо публичных слушаний и общественных обсуждений формы участия в осуществлении градостроительной деятельности граждан и их объединений. Так, согласно статье 24 данного Кодекса подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями его статьи 9 и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц; заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (части 3 и 10).
Кроме того, оспариваемое регулирование действует с учетом позиций Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которыми градостроительные решения не могут приниматься произвольно и подлежат судебной проверке в предусмотренном процессуальным законодательством порядке (Постановление от 9 ноября 2022 года N 48-П; определения от 26 апреля 2016 года N 874-О, от 17 декабря 2020 года N 2861-О, от 29 сентября 2022 года N 2344-О и др.). Если же в результате принятия правомерных градостроительных решений их собственники лишаются возможности пользоваться этими участками в соответствии с их назначением (включая вид разрешенного использования), им предоставляется право требовать у органов публичной власти выкупа участков или компенсации причиненных убытков в соответствующей процедуре (Постановление от 5 марта 2020 года N 11-П; определения от 25 февраля 2016 года N 242-О, от 13 октября 2022 года N 2667-О и др.).
Таким образом, оспариваемые нормативные положения, будучи принятыми в рамках дискреционных полномочий федерального законодателя и Правительства Новосибирской области, в действующей системе правового регулирования не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя, который, как следует из представленных судебных актов, воспользовался правом представить свои предложения по проекту генерального плана и данные предложения были рассмотрены комиссией по вопросам внесения изменений в генеральный план города Новосибирска.
Что касается доводов ООО "Союз" о нарушении абзацем вторым пункта 2 постановления Правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 года N 217-п прав граждан, постоянно проживающих на территории, в отношении которой подготовлены проекты градостроительной документации, то они не могут быть приняты во внимание, поскольку Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не наделяет заявителя правом обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой в защиту конституционных прав и свобод других лиц.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Союз", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д. ЗОРЬКИН