ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
РЕШЕНИЕ
от 28 октября 2024 г. N 223ФЗ-384/24
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ РАССМОТРЕНИЯ ЖАЛОБЫ ООО "С" НА ДЕЙСТВИЯ (БЕЗДЕЙСТВИЕ) ЗАКАЗЧИКА ПРИ ЗАКУПКЕ ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ В СООТВЕТСТВИИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ ОТ 18.07.2011 N 223-ФЗ "О ЗАКУПКАХ ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ"
Комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия ФАС России) в составе:
ведущего заседание Комиссии ФАС России - заместителя начальника Управления контроля размещения государственного заказа Цакоева Х.В.,
заместителя начальника отдела нормативной работы Управления контроля размещения государственного заказа Алыбина Ю.А.,
ведущего консультанта отдела взаимодействия с территориальными органами Управления контроля размещения государственного заказа Стаина М.А.,
ФГУП "В": О. (доверенность от 21.02.2024 N 92-2024),
ООО "С": М. (доверенность от 20.10.2024 N б/н), Т. (протокол общего собрания учредителей от 03.04.2023 N 1),
представители ООО "А" (далее - Оператор) на заседание Комиссии ФАС России не явились, о дате, времени и месте рассмотрения жалобы посредством системы видео-конференц-связи уведомлены надлежащим образом,
рассмотрев посредством системы видео-конференц-связи жалобу ООО "С" б/д б/н на действия (бездействие) заказчика ФГУП "В" при проведении закрытого одноэтапного конкурса в электронной форме без предварительного квалификационного отбора на право заключения договора на поставку трансиверов и мультиплексоров (извещение N 240003578000161, размещенное на сайте https://www.astgoz.ru), в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),
В ФАС России поступила жалоба ООО "С" (далее - Заявитель) б/д б/н на действия (бездействие) заказчика ФГУП "В" (далее - Заказчик) при проведении закрытого одноэтапного конкурса в электронной форме без предварительного квалификационного отбора на право заключения договора на поставку трансиверов и мультиплексоров (извещение N 240003578000161, размещенное на сайте https://www.astgoz.ru) (далее - Конкурс, Жалоба).
Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг юридическими лицами, указанными в части 2 статьи 1 Закона о закупках.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации проведении закупок в соответствии с Законом о закупках.
При этом в соответствии с частью 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые акты и (или) действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей.
Согласно части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в случае признания жалобы обоснованной, может принять решение о выдаче предписания, обязательного к исполнению.
В силу положений части 1 статьи 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 статьи 2 Закона о закупках правовыми актами, регламентирующими правила закупки.
Закупочная деятельность Заказчика регламентируется Единым отраслевым стандартом закупок Госкорпорации "Р", утвержденным решением наблюдательного совета Госкорпорации "Р" от 07.02.2012 N 37 (в редакции с изменениями, утвержденными решением наблюдательного совета Госкорпорации "Р" от 13.02.2024 N 189) (далее - Положение о закупке).
В соответствии с извещением о проведении Конкурса (далее - Извещение), конкурсной документацией (далее - Документация), протоколами, составленными в ходе проведения закупки:
1. Извещение размещено на сайте Оператора - 27.08.2024;
2. Начальная (максимальная) цена договора (далее - НМЦД) - 51 515 027,04 руб.;
3. Дата окончания срока подачи заявок на участие в Конкурсе - 16.09.2024 11:00 (МСК);
4. На участие в Конкурсе подано 2 заявки;
5. Дата отборочной стадии рассмотрения заявок, поданных на участие в Конкурсе - 07.10.2024;
6. По результатам отборочной стадии рассмотрения заявок, соответствующими требованиям Документации признаны заявки всех участников;
7. Дата оценочной стадии рассмотрения заявок, поданных на участие в Конкурсе - 17.10.2024;
8. По результатам оценочной стадии рассмотрения заявок соответствующей требованиям Документации признана одна заявка;
9. Дата подведения итогов Конкурса - 17.10.2024;
10. По результатам подведения итогов Конкурс был признан несостоявшимся ввиду того, что соответствующей требованиям Документации признана только одна заявка.
Частью 10 статьи 3 Закона о закупках предусмотрен ряд случаев, позволяющих участникам закупок обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, действия (бездействие) заказчика при закупках товаров, работ, услуг, в том числе осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика.
Из Жалобы следует, что права и законные интересы Заявителя нарушены действиями Заказчика, не заключившего договор с Заявителем по результатам подведения итогов Конкурса.
Представитель Заказчика с доводом Жалобы не согласился и сообщил, что при проведении Конкурса Заказчик действовал в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, Положения о закупке и Документации.
Комиссией ФАС России установлено, что Жалоба содержит основания, предусмотренные частью 10 статьи 3 Закона о закупках, следовательно, подлежит рассмотрению в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.
Рассмотрев представленные материалы, выслушав пояснения представителя Заказчика, Комиссия ФАС России установила следующее.
Частью 16 статьи 3.2 Закона о закупках установлено, что под конкурсом понимается форма торгов, при которой победителем признается участник конкурентной закупки, заявка на участие в конкурентной закупке, окончательное предложение которого соответствует требованиям, установленным документацией о конкурентной закупке, и заявка, окончательное предложение которого по результатам сопоставления заявок, окончательных предложений на основании указанных в документации о такой закупке критериев оценки содержит лучшие условия исполнения договора.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются установленными в Законе о закупках принципами, в том числе принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Частью 15 статьи 3.2 Закона о закупках установлено, что договор по результатам конкурентной закупки заключается не ранее чем через десять дней и не позднее чем через двадцать дней с даты размещения в единой информационной системе итогового протокола, составленного по результатам конкурентной закупки.
В соответствии с пунктом 1.2 статьи 6.4 Положения о закупке конкурентная закупка признается несостоявшейся, если по результатам рассмотрения заявок принято решение:
- об отказе в допуске всем участникам закупки, подавшим заявки (для аукциона (редукциона) в электронной форме дополнительно - об отклонении при рассмотрении вторых частей заявок всех участников закупки);
- о допуске только одного участника закупки.
Пунктом 4 статьи 6.4 Положения о закупке установлено, что в случае если подана только одна заявка от одного участника (с учетом отозванных участником заявок) и закупочной комиссией принято решение о допуске участника, подавшего такую заявку, к участию в закупке, либо принято решение о допуске только одного участника закупки, заказчик выполняет одно из следующих действий:
- при наличии экономической целесообразности заключает договор с единственным участником конкурентной закупки в соответствии с пунктом "а" части 1 статьи 9.1, если иное не установлено полномочиями РО дивизионов, а также при условии уведомления в письменной форме единственного участника конкурентной закупки о принятом решении не позднее 5 рабочих дней со дня размещения на официальном сайте протокола подведения итогов конкурентной закупки;
- проводит повторную закупку. При этом для повторной закупки применяется тот же способ закупки либо: при несостоявшемся конкурсе - запрос предложений, при несостоявшемся аукционе/редукционе - запрос котировок. При проведении повторной закупки заказчик проводит анализ, условий закупки и требований и корректирует их (при необходимости), а также вносит соответствующие корректировки в ГПЗ;
- отказывается от заключения договора по следующим основаниям (при этом заказчик проводит оценку рисков возникновения негативных последствий при отказе от заключения договора и несет ответственность за экономическую эффективность такой закупки) (с учетом положений статьи 9.4):
1) изменение финансовых, инвестиционных, производственных и иных программ, оказавших влияние на потребность в данной закупке;
2) изменение потребности в продукции, в том числе изменение характеристик продукции, при наличии утверждения таких изменений руководителем заказчика;
3) при возникновении обстоятельств непреодолимой силы, подтвержденных соответствующим документом и влияющих на целесообразность закупки;
4) необходимость исполнения предписаний антимонопольного органа и/или рекомендаций ЦАК, АК и/или иного уполномоченного контролирующего органа;
5) изменение законодательства РФ, нормативных правовых актов, издание актов федеральных органов исполнительной власти, влияющих на возможность и/или целесообразность проведения закупки.
Согласно доводу Жалобы в соответствии с информацией, представленной в протоколе от 16.10.2024 N 240003578000161-2, Конкурс признан Заказчиком несостоявшимся на основании подпункта "б" пункта 1.2 статьи 6.4 Положения о закупке ввиду того, что только заявка Заявителя признана соответствующей требованиям Документации.
При этом на заседании Комиссии ФАС России установлено, что согласно информации, размещенной на сайте Оператора, Заказчиком принято решение завершить закупку без заключения договора.
На заседании Комиссии ФАС России представитель Заказчика представил сведения и пояснил, что с целью поддержания конкуренции и экономической целесообразности закупки, Заказчиком принято решение в соответствии с подпунктом "б" пункта 4 статьи 6.4 Положения о закупке о проведении закупочной процедуры повторно ввиду того, что по результатам проведения Конкурса договор заключаться не будет.
На заседании Комиссии ФАС России установлено, что согласно данным сайта Оператора 24.10.2024 Заказчиком размещено извещение о проведении новой закупочной процедуры N 240003578000215 с аналогичным предметом закупки, ценой договора.
Изучив представленные материалы, а также выслушав пояснения Заказчика, Комиссией ФАС России установлено, что положения Закона о закупках обязывают Заказчика заключить договор по результатам конкурентной закупочной процедуры, при этом Положения о закупке не содержит конкретных положений, позволяющих Заказчику не заключать договор по результатам закупки в случае наличия единственной заявки участника закупки, соответствующей всем требованиям закупочной документации.
Вместе с тем Комиссия ФАС России отмечает, что исходя из системного толкования законодательства Российской Федерации о закупках, рассмотрение заявок является самостоятельным этапом закупочной процедуры, ввиду чего в случае поступления заявки на участие в закупке у заказчика возникает обязанность рассмотреть такую заявку, а также заключить соответствующий договор по результатам проведения закупки, в том числе при наличии одной заявки, признанной соответствующей требованиям документации о конкурентной закупке.
Кроме того, заказчик в ходе проведения закупочной процедуры должен руководствоваться в том числе пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках, а именно принципами равноправия, справедливости, отсутствием дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также принципом признания равенства участников регулируемых им отношений в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Частью 1 статьи 447 ГК РФ установлено, что договор заключается с лицом, выигравшим торги.
Согласно части 4 статьи 447 ГК РФ торги (в том числе электронные проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом.
Положениями статей 447 - 448 ГК РФ не предусмотрено право Заказчика отказаться от заключения договора с победителем.
Согласно части 1 статьи 433 ГК РФ договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта. Акцепт должен быть полным и безоговорочным.
В соответствии с частью 1 статьи 435 ГК РФ офертой признается адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение.
Частью 1 статьи 438 ГК РФ установлено, что акцептом признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии.
При этом подача заявки на участие в торгах является акцептом оферты, в случае, если заявка соответствует всем требованиям закупочной документации, в связи с чем у Заказчика возникает обязанность заключить договор с единственным допущенным участником на условиях, предусмотренных закупочной документацией.
Кроме того, Закон о закупках не предусматривает исключений по незаключению договора в результате проведения конкурентной процедуры с лицом, заявка которого признана соответствующей требованиям документации о закупке.
В свою очередь, Комиссией ФАС России установлено, что согласно Положению о закупке заключение или не заключение договора с участником полностью зависит от волеизъявления Заказчика, что нарушает принцип равноправия сторон публичных правоотношений.
Согласно позиции постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23.12.2022 N 57-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 432, пункта 1 статьи 438, пункта 4 статьи 445, пункта 5 статьи 447 и пункта 4 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации не должны создаваться и условия для ограничения конкуренции, для произвольного усмотрения в правоотношениях, в которых затрагиваются интересы иных лиц - потенциальных поставщиков товаров, работ, услуг, порождающего в том числе коррупционные риски. Соответственно, условием реализации указанных принципов является отсутствие в положении о закупке предписаний, создающих условия для дискриминации участника торгов и нарушения его прав. Поэтому документами, регламентирующими закупки, включая соответствующее положение о закупке, не должна допускаться ситуация, когда заказчик (организатор торгов) действовал бы в отношениях с единственным участником торгов по своему произвольному усмотрению, не основанному на какой-либо регламентации, определенным образом предписывающей его поведение при признании торгов несостоявшимися в связи с отсутствием других участников торгов.
Вместе с тем Положение о закупке заказчика не является единственным правовым актом, регламентирующим деятельность заказчиков. В этой связи разрабатываемые заказчиками со специальной правосубъектностью положений о закупке, не могут и не должны противоречить действующему законодательству, а право заказчиков устанавливать особенности проведения закупочных процедур не освобождает их от необходимости соблюдения действующего законодательства, прав и законных интересов участников закупок.
Таким образом, предусмотренный Заказчиком механизм, оставляющий за собой право отказываться от заключения договора, нарушает баланс частных и публичных интересов, законодательно закрепленный принцип равенства участников гражданских правоотношений, поскольку создает незаконные, необоснованные преимущества для заказчика, обладающего правом немотивированно отказаться от заключения договора с победителем закупочной процедуры.
Учитывая изложенное, Комиссия ФАС России приходит к выводу, что действия Заказчика, установившего в Положении о закупки возможность незаключения договора с участником закупки и впоследствии принявшего решение об отказе Заявителю в заключении договора по результатам Конкурса как с единственным участником закупки являются неправомерным и нарушают часть 15 статьи 3.2 Закона о закупках, а также содержат признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 7 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с частями 17, 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, Комиссией ФАС России принято решение о необходимости выдачи предписания, направленного на устранение выявленных нарушений.
На основании вышеизложенного и в соответствии с частями 17, 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, Комиссия ФАС России
1. Признать жалобу ООО "С" (ИНН: <...>; ОГРН: <...>) б/д б/н на действия (бездействие) заказчика ФГУП "В" (ИНН: <...>; ОГРН: <...>) при проведении закрытого одноэтапного конкурса в электронной форме без предварительного квалификационного отбора на право заключения договора на поставку трансиверов и мультиплексоров (извещение N 240003578000161, размещенное на сайте https://www.astgoz.ru) обоснованной.
2. Признать ФГУП "В" нарушившим требования части 15 статьи 3.2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
3. Выдать ФГУП "В", ООО "А" обязательное к исполнению предписание, направленное на устранение выявленного нарушения, в соответствии с принятым решением от 28.10.2024 по делу N 223ФЗ-384/24.
4. Передать соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России материалы дела от 28.10.2024 N 223ФЗ-384/24 для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его вынесения.