КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 апреля 2025 г. N 909-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД МАЙКОП" РЕСПУБЛИКИ АДЫГЕЯ НА НАРУШЕНИЕ ЕЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧАСТЬЮ 2 СТАТЬИ 7 И СТАТЬЕЙ 16 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОТВЕТСТВЕННОМ ОБРАЩЕНИИ С ЖИВОТНЫМИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ", ЧАСТЬЮ 5 СТАТЬИ 19 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ", ЧАСТЯМИ 1, 2 И 6 СТАТЬИ 52 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ", СТАТЬЯМИ 95, 318, 323, 324 И 328 КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Л.М. Жарковой, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, М.Б. Лобова, Н.В. Мельникова, В.А. Сивицкого,
заслушав сообщение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы администрации муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея,
1. Администрация муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея оспаривает конституционность:
части 2 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать приюты для животных и обеспечивать их функционирование на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, и статьи 16 данного Федерального закона, посвященной общим вопросам создания приютов для животных и содержания животных в таких приютах;
части 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов;
положений статьи 52 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", в силу которых субъекты Российской Федерации вправе передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий, осуществляемых субъектами Российской Федерации на территории соответствующих муниципальных образований, в соответствии с данным Федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств (часть 1); наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации (часть 2); финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий осуществляется за счет субвенций из соответствующего бюджета, а органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственное имущество (материальные ресурсы, финансовые средства) для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 6).
Заявитель также просит признать неконституционными статьи 95, 318, 323, 324 и 328 КАС Российской Федерации о восстановлении пропущенного процессуального срока, о праве на обращение в суд кассационной инстанции, об изучении кассационных жалобы, представления судьей Верховного Суда Российской Федерации и об отказе в их передаче для рассмотрения в судебном заседании этого суда, а также об основаниях для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке.
1.1. Решением Майкопского городского суда Республики Адыгея от 3 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Адыгея от 27 декабря 2022 года и определением судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 23 мая 2023 года, удовлетворен иск прокурора, заявленный в интересах неопределенного круга лиц, о возложении на администрацию муниципального образования "Город Майкоп" обязанности создать приют для животных: суд обязал администрацию в течение шести месяцев со дня вступления судебного решения в законную силу создать приют для содержания животных, в том числе животных без владельцев, животных, от права собственности на которых владельцы отказались, и обеспечить его функционирование.
Законом Республики Адыгея от 6 июля 2020 года N 355 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Адыгея по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев" соответствующие государственные полномочия Республики Адыгея были переданы органам местного самоуправления муниципальных образований этого субъекта Российской Федерации, и, как установили суды, в целях финансового обеспечения расходных обязательств в соответствии с Законом Республики Адыгея от 26 декабря 2020 года N 417 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" местным бюджетам предоставлялись субвенции. Констатировав отсутствие приюта для животных на территории города Майкопа, суды пришли к выводу, что необходимые мероприятия (по созданию приюта) при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев администрацией муниципального образования "Город Майкоп" не проводятся, чем создается опасность жизни и здоровью неопределенного круга лиц на фоне того, что ОМВД России по городу Майкопу зафиксированы сорок обращений по фактам укусов и повреждений, нанесенных собаками гражданам, в том числе детям.
Судья Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 95, 318, 323, 324 и частью 1 статьи 328 КАС Российской Федерации, восстановил администрации срок на подачу кассационной жалобы, но отказал в ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, с чем согласился заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (определение от 26 января 2024 года и письмо от 2 июля 2024 года).
1.2. Заявитель указывает, что создание приютов для животных является самостоятельным полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации и не входит в состав отдельных государственных полномочий по обращению с животными, которые в Республике Адыгея были переданы органам местного самоуправления. По мнению заявителя, оспариваемые положения федеральных законов "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" противоречат статьям 12, 15 (часть 2), 132 (часть 2) и 133 Конституции Российской Федерации постольку, поскольку они допускают возложение на орган местного самоуправления обязанности создать приют для животных без владельцев, являющейся государственным полномочием субъекта Российской Федерации. Заявитель также просит признать не соответствующими статьям 19, 118 (часть 2), 123 (часть 3) и 126 Конституции Российской Федерации перечисленные в жалобе статьи Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в той мере, в какой они позволяют Верховному Суду Российской Федерации произвольно переходить от одного вида судопроизводства к другому.
2. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1). Вместе с тем из этого не следует, как подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, возможность выбора лицом по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел устанавливаются законом (Постановление от 22 апреля 2013 года N 8-П, Определение от 27 октября 2022 года N 2679-О и др.). При этом правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежит рассмотрению соответствующее дело, зависит от характера отношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося в суд, а не от избранной им формы такого обращения.
Федеральным законом от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (статьи 10 и 20) в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации введены сходные по своему содержанию правовые нормы, в силу которых если в ходе подготовки дела к судебному разбирательству или в ходе судебного разбирательства по делу суд установит, что оно подлежит рассмотрению в ином судебном порядке, то он вправе вынести определение о переходе к рассмотрению дела по правилам надлежащего вида судопроизводства (часть третья статьи 33.1 ГПК Российской Федерации и часть 5 статьи 16.1 КАС Российской Федерации). Тем самым действующее законодательство позволяет судам определять вид судопроизводства и переходить из гражданского судопроизводства в административное и наоборот на любой стадии рассмотрения дела с учетом того, что каждый вид судопроизводства обладает определенной спецификой, которую необходимо принимать во внимание при разрешении спора. Такое регулирование, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, обеспечивает рассмотрение дела в надлежащем судебном порядке, не выходит за пределы компетенции федерального законодателя и не ограничивает гарантированное статьями 45 и 46 Конституции Российской Федерации право на государственную, в том числе судебную, защиту (определения от 25 апреля 2024 года N 1078-О, от 25 июня 2024 года N 1546-О и др.).
Таким образом, нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оспариваемые администрацией муниципального образования "Город Майкоп", не предполагают произвольного применения и не могут расцениваться как нарушающие ее права.
3. Согласно статьям 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения и могут наделяться федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения его органами во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, предназначение местного самоуправления, чей приоритет - решение социально-экономических задач в пределах муниципального образования, определяется вместе с тем целями максимально эффективной реализации вытекающих из Конституции Российской Федерации задач по соблюдению и защите прав и свобод, включая право на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду, являющуюся одним из важнейших условий для достойной жизни и свободного развития человека. То обстоятельство, что органы местного самоуправления должны решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, не препятствует возложению на них той или иной имеющей общегосударственное значение публичной функции в порядке их наделения отдельными государственными полномочиями или же в других формах конституционно оправданного их участия в осуществлении совместно с органами государственной власти конституционных функций государства на конкретной территории. При этом провозглашенный в статье 132 (часть 3) Конституции Российской Федерации принцип единства системы публичной власти предполагает слаженное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и органов местного самоуправления. Механизмы такого взаимодействия должны быть построены на началах сбалансированного организационного и финансового участия в соответствующем процессе каждого из трех уровней публичной власти. Вытекающее из принципа равенства всех перед законом требование формальной определенности предполагает как ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов, возложенных на органы местного самоуправления, и вопросов, возложенных на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так и взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными актами разной отраслевой принадлежности. Иное вело бы к нарушению принципа разграничения полномочий между территориальными уровнями публичной власти и принципа финансово-экономического обеспечения местного самоуправления соразмерно его полномочиям и создавало бы угрозу ненадлежащего правового обеспечения выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей, в том числе по защите прав и свобод (Постановление от 4 декабря 2023 года N 55-П).
4. Федеральный закон "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" регулирует, как следует из части 1 его статьи 1, отношения в области обращения с животными в целях их защиты, укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными. Он предусматривает в статье 2, что отношения в этой области регулируются им и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Цели же деятельности по обращению с животными без владельцев перечислены в части 1 его статьи 17: это предупреждение эпидемий, эпизоотий, иных чрезвычайных ситуаций, связанных с распространением заразных болезней, общих для человека и животных, носителями возбудителей которых могут быть животные без владельцев; предотвращение вреда здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц; гуманное отношение к животным без владельцев; предотвращение ущерба объектам животного мира и среде их обитания; оказание помощи животным, находящимся в опасном для их жизни состоянии; возврат потерявшихся животных их владельцам.
4.1. Согласно статье 7 Федерального закона "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с животными относятся: установление порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методическими указаниями; установление порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методическими указаниями; установление порядка предотвращения причинения животными без владельцев вреда жизни или здоровью граждан в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методическими указаниями; утверждение положения о региональном государственном контроле (надзоре) в области обращения с животными; организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев; иные полномочия, предусмотренные законодательством в области обращения с животными. Та же статья наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации правом создавать приюты для животных и обеспечивать их функционирование на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять отдельными полномочиями в области обращения с животными органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, а также вправе законодательным актом устанавливать порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и определять перечень мероприятий при осуществлении такой деятельности.
Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации об общих принципах организации местного самоуправления и данным Федеральным законом, что следует из его статьи 8.
Частью 1 статьи 18 данного Федерального закона определены мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (если иное не установлено законодательными актами субъектов Российской Федерации), включая их отлов, транспортировку и немедленную передачу в приюты для животных; содержание животных без владельцев в приютах для животных в соответствии с частью 7 его статьи 16; размещение в приютах для животных и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или до естественной смерти таких животных (пункты 1, 2 и 5). В свою очередь, статья 16 данного Федерального закона, регламентируя общие вопросы, касающиеся создания приютов для животных и содержания там животных, гласит, что приюты могут быть государственными, муниципальными, частными (часть 3).
Таким образом, имея правомочие по созданию приютов для животных, органы государственной власти субъектов Российской Федерации при передаче его органам местного самоуправления обязаны соблюдать установленный порядок такой передачи, обеспечивать предоставление необходимых материальных и финансовых средств.
4.2. Федеральным законом "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" предусмотрен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и ее субъектов. Согласно частям 1, 2, 5 и 6 его статьи 52 субъекты Российской Федерации вправе передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий, осуществляемых субъектами Российской Федерации на территории соответствующих муниципальных образований, в соответствии с данным Федеральным законом и федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления при условии передачи им необходимых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если эти полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий; переданные полномочия финансово обеспечиваются за счет субвенций из соответствующего бюджета; органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственное имущество (материальные ресурсы, финансовые средства) для осуществления переданных им полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
В силу пунктов 3, 4 и 7 части 7 той же статьи федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать, в частности, способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащего передаче в пользование и (или) управление имущества, необходимого для осуществления полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им полномочий.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями применительно к деятельности по обращению с животными без владельцев производится в порядке, предусмотренном статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (и с 19 июня 2025 года - статьей 34 Федерального закона от 20 марта 2025 года N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти"). В силу ее части 5 финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Таким образом, оспариваемые положения федеральных законов "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" являются гарантийными, направлены на обеспечение разграничения полномочий органов публичной власти в сфере обращения с животными без владельцев, на согласованное функционирование этих органов, а также на предоставление материальных и финансовых гарантий органам местного самоуправления при наделении их отдельными государственными полномочиями. При этом указанные нормы федерального законодательства не предполагают произвольного возложения обязанности по созданию приютов для животных на муниципалитеты и сами по себе их прав не ограничивают.
5. В дополнительно представленном определении Майкопского городского суда Республики Адыгея от 12 сентября 2024 года о разъяснении его же решения от 3 октября 2022 года отмечено, что это решение не предусматривает возложения на администрацию муниципального образования "Город Майкоп" обязанности по строительству приюта для животных, и разъяснено, что под созданием приюта для животных следует понимать возложение на администрацию обязанности по открытию и дальнейшему функционированию приюта для животных в рамках ее компетенции. Как указывает администрация, между муниципальным казенным учреждением "Благоустройство муниципального образования "Город Майкоп" и благотворительным фондом реабилитации пострадавших бездомных животных заключен контракт от 25 февраля 2025 года на оказание услуг по пожизненному содержанию животных без владельцев в созданном и функционирующем приюте для животных, отловленных на территории названного муниципального образования.
По существу, заявитель предлагает Конституционному Суду Российской Федерации оценить не сами оспариваемые им законоположения, а обоснованность конкретных судебных актов, состоявшихся в его деле, что невозможно без исследования фактических обстоятельств и не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д. ЗОРЬКИН