ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 7 марта 2008 г. N 288-р
1. Одобрить прилагаемую Концепцию создания системы контроля вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации и контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров (далее - Концепция).
2. Мининформсвязи России совместно с ФТС России, ФНС России и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти обеспечить управление реализацией Концепции.
3. Мининформсвязи России, ФТС России и ФНС России в 3-месячный срок подготовить совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти план мероприятий по реализации Концепции и утвердить его.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.ЗУБКОВ
ОДОБРЕНА
Распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 7 марта 2008 г. N 288-р
КОНЦЕПЦИЯ
СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ КОНТРОЛЯ ВЫВОЗА ТОВАРОВ С ТАМОЖЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНТРОЛЯ ПРАВОМЕРНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ СТАВКИ 0 ПРОЦЕНТОВ ПО НАЛОГУ НА ДОБАВЛЕННУЮ СТОИМОСТЬ ПРИ ЭКСПОРТЕ ТОВАРОВ
I. Введение
Концепция создания системы контроля вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации и контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров (далее - система контроля) разработана в целях совершенствования системы межведомственного информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции и полномочий в осуществлении функций по контролю вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации и контролю правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров.
Настоящая Концепция определяет основные цели и задачи создания системы контроля, ее информационно-технологическую архитектуру, государственных заказчиков работ по созданию системы контроля, порядок информационного взаимодействия и обеспечения информационной безопасности, этапы создания, функционирования и развития системы контроля, а также источники финансового обеспечения работ по ее созданию и развитию.
Также в настоящей Концепции представлена оценка экономической и социальной эффективности системы контроля.
II. Предпосылки создания системы контроля
В соответствии со статьей 164 части второй Налогового кодекса Российской Федерации товары, вывезенные в таможенном режиме экспорта, а также работы и услуги, непосредственно связанные с производством, реализацией и перевозкой таких товаров, облагаются налогом на добавленную стоимость по ставке 0 процентов.
В соответствии с данным положением российские экспортеры, а также компании, выполняющие указанные работы (услуги), имеют право на возмещение налога на добавленную стоимость, уплаченного ими при приобретении материальных ресурсов для производства и реализации экспортируемых товаров, выполнения сопутствующих работ (услуг).
В настоящее время в Российской Федерации рост возмещения налога на добавленную стоимость более чем в 2 раза превышает рост объемов экспорта, что приводит к значительным потерям федерального бюджета.
Рост связанных с возмещением налога на добавленную стоимость при экспорте товаров злоупотреблений со стороны недобросовестных участников внешнеэкономической деятельности является результатом недостаточной эффективности процессов таможенного и налогового контроля в части подтверждения факта вывоза с целью проверки правомерности применения налогоплательщиком ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров.
При этом недостаточная эффективность контроля вывоза товаров обусловлена:
низкой оперативностью обмена данными между таможенными органами, в которых проводится таможенное оформление товаров, и приграничными таможенными органами, в зоне деятельности которых осуществляется вывоз этих товаров с таможенной территории Российской Федерации, а также отсутствием у них оперативного доступа к централизованному информационному ресурсу таможенных органов, консолидирующему соответствующую информацию;
преимущественным использованием бумажного документооборота, ограничивающего пропускную способность пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, на которые в соответствии с действующими процедурами контроля фактического вывоза возложена основная нагрузка по учету вывоза.
Недостаточная эффективность контроля правомерности применения налогоплательщиками ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров обусловлена:
отсутствием оперативного доступа налоговых органов к информации таможенных и других федеральных органов исполнительной власти, необходимой для проведения эффективного налогового контроля;
недостаточным уровнем использования современных информационных и телекоммуникационных технологий в рамках действующих процедур подтверждения фактического вывоза товаров и поступления выручки от экспорта таких товаров, что приводит к неоправданным трудозатратам таможенных органов, участников внешнеэкономической деятельности и уполномоченных банков.
Указанные ограничения на практике приводят к увеличению количества документов, представляемых в налоговые органы для подтверждения факта вывоза, чрезмерной нагрузке на приграничные таможенные органы, значительным задержкам и несвоевременности получения информации, необходимой для проведения налогового контроля в установленные законодательством сроки.
III. Цели и задачи создания системы контроля
Основной целью создания системы контроля является обеспечение эффективного контроля вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации и контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров.
Для достижения поставленной цели необходимо обеспечить решение следующих задач:
создание информационно-технологической инфраструктуры системы контроля;
информационно-технологическое обеспечение процессов регистрации и контроля вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации, осуществляемых Федеральной таможенной службой на всех уровнях внутриведомственного управления;
обеспечение информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими функций контроля вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации и контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров на основе применения информационных и телекоммуникационных технологий;
перевод в электронную форму ведомственного и межведомственного документооборота, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти при контроле вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации и контроле правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров;
техническое обеспечение функционирования системы контроля с применением территориально распределенных каналов передачи данных.
Создание системы контроля осуществляется в соответствии со следующими основными принципами:
использование электронного документооборота при организации информационного взаимодействия между участниками внешнеэкономической деятельности, таможенными и налоговыми органами;
использование по мере появления соответствующего нормативно-правового обеспечения имеющих юридическую значимость первичных документов, передаваемых в электронной форме;
автоматическое формирование сведений, необходимых для подтверждения фактического вывоза товаров на основе информации, содержащейся в первичных документах;
исключение повторного ввода информации;
оперативное предоставление таможенными органами участникам внешнеэкономической деятельности информации об осуществлении ими фактического вывоза товаров преимущественно в форме электронных документов, имеющих юридическую значимость;
оперативный обмен между налоговыми и таможенными органами сведениями, необходимыми для осуществления мероприятий по таможенному и налоговому контролю;
использование инфраструктуры общероссийского государственного информационного центра управления межведомственным информационным обменом и доступом к данным государственных информационных систем для предоставления государственных услуг в электронном виде (далее - государственный информационный центр), создаваемого в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)", для организации информационного взаимодействия между налоговыми и таможенными органами с использованием современных средств идентификации участников информационного взаимодействия, а также электронной цифровой подписи;
обеспечение защиты информации, обрабатываемой в системе контроля, в соответствии с законодательством Российской Федерации;
централизация функций управления эксплуатацией инфраструктуры межведомственного информационного взаимодействия;
обеспечение юридической значимости информации, содержащейся в электронных документах, используемых в рамках системы контроля, для осуществления контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров.
IV. Информационно-технологическая архитектура системы контроля
Информационно-технологическая архитектура системы контроля включает в себя ведомственные сегменты и межведомственный сегмент информационного взаимодействия.
Ведомственные сегменты системы контроля создаются на основе единой автоматизированной информационной системы таможенных органов, автоматизированной информационной системы "Налог" Федеральной налоговой службы, а также ведомственных информационных систем иных контролирующих и надзорных федеральных органов исполнительной власти и государственных организаций.
Межведомственный сегмент информационного взаимодействия системы контроля создается путем развития инфраструктуры и технологических возможностей государственного информационного центра, в том числе его телекоммуникационного компонента в части информационно-технологической поддержки информационного взаимодействия, а также обеспечения юридически значимого информационного взаимодействия между налоговыми и таможенными органами с использованием современных средств идентификации участников информационного взаимодействия и электронной цифровой подписи.
Создание ведомственного сегмента системы контроля Федеральной таможенной службы позволит обеспечить автоматизацию следующих процессов:
сбор предварительных сведений о подлежащих вывозу товарах по данным товаросопроводительных документов, представленных в форме электронных документов, при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля для таможенных режимов, предусматривающих вывоз товаров за пределы таможенной территории Российской Федерации;
сбор в электронной форме сведений о фактическом вывозе товаров при таможенном контроле и оформлении убытия товаров в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;
подготовка и анализ отчетности о фактическом вывозе товаров;
предоставление участнику внешнеэкономической деятельности информации о фактическом вывозе его товаров с таможенной территории Российской Федерации;
передача в межведомственный сегмент системы контроля в электронной форме информации о фактическом вывозе товаров с таможенной территории Российской Федерации, а также иных имеющихся в Федеральной таможенной службе сведений, необходимых для проведения налогового контроля;
получение из межведомственного сегмента системы контроля и обработка информации, необходимой для проведения таможенного контроля с целью выявления сделок с признаками нарушения таможенного законодательства.
Создание ведомственного сегмента системы контроля Федеральной налоговой службы позволит обеспечить автоматизацию следующих процессов:
передача в межведомственный сегмент системы контроля информации, необходимой для проведения таможенного контроля для выявления сделок с признаками нарушения таможенного законодательства;
получение из межведомственного сегмента системы контроля и обработка информации о фактическом вывозе товаров с таможенной территории Российской Федерации, а также сведений, необходимых для проведения налогового контроля, в том числе:
сведений, содержащихся в выписках банков, подтверждающих фактическое поступление на счета налогоплательщиков в российских банках выручки от реализации товаров иностранным лицам;
сведений о фактическом вывозе товаров с таможенной территории Российской Федерации, содержащихся в таможенных декларациях, транспортных, товаросопроводительных и иных документах с отметками о прохождении таможенного и пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, осуществивших выпуск товаров в соответствии с таможенным режимом экспорта.
Создание межведомственного сегмента системы контроля позволит обеспечить:
ведение централизованных справочников и классификаторов межведомственного информационного взаимодействия (в том числе идентификационных элементов);
ведение реестра сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц федеральных органов исполнительной власти, используемых при создании электронной цифровой подписи для подписания электронных сообщений (документов);
ведение электронной базы регламентирующих документов по межведомственному информационному взаимодействию в удобной для пользователей форме;
автоматизированную настройку форматов межведомственного информационного взаимодействия в соответствии с регламентом;
гарантированную доставку электронных сообщений (документов) субъектам межведомственного информационного взаимодействия, которым они адресуются;
подтверждение подлинности сертификатов ключей электронной цифровой подписи электронных сообщений (документов);
ведение журнала сеансов межведомственного информационного взаимодействия;
накопление, хранение и архивирование данных межведомственного информационного взаимодействия;
обеспечение юридической значимости электронных сообщений (документов) по запросу субъектов межведомственного информационного взаимодействия;
обеспечение защиты передаваемой информации от несанкционированного доступа, искажения или блокирования;
обеспечение доступа к государственным информационным системам и иным информационным системам;
анализ и разрешение конфликтных ситуаций, возникающих при межведомственном информационном взаимодействии;
ведение единого реестра пользователей системы контроля, обеспечивающего регламентированное предоставление доступа к системе контроля;
централизованное управление эксплуатацией инфраструктуры межведомственного информационного взаимодействия.
V. Государственные заказчики работ по созданию системы контроля
Учитывая межведомственный характер работ, целесообразно определить государственного заказчика - координатора работ по созданию системы контроля (далее - государственный заказчик-координатор) и государственных заказчиков работ по созданию и развитию ее отдельных сегментов (далее - государственные заказчики).
Государственным заказчиком-координатором предлагается определить Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации.
Государственными заказчиками работ по созданию отдельных сегментов системы контроля предлагается определить:
Федеральную таможенную службу - в части создания и развития ведомственного сегмента системы контроля Федеральной таможенной службы;
Федеральную налоговую службу - в части создания и развития ведомственного сегмента системы контроля Федеральной налоговой службы;
Федеральное агентство по информационным технологиям - в части создания межведомственного сегмента информационного взаимодействия системы контроля.
Основными функциями государственного заказчика-координатора являются:
формирование технических и функциональных требований к системе контроля на основе предложений государственных заказчиков;
разработка предложений по нормативно-правовому и финансовому обеспечению создания и функционирования системы контроля;
координация деятельности государственных заказчиков;
контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых на создание системы контроля;
организация приемки работ по созданию системы контроля;
участие в приемке работ по созданию отдельных компонентов системы контроля.
Государственные заказчики обеспечивают:
подготовку предложений по техническим и функциональным требованиям к отдельным компонентам системы контроля;
подготовку предложений по финансовому обеспечению создания и развития компонентов системы контроля;
подготовку и проведение конкурсов по выбору исполнителей работ;
координацию проводимых исполнителями работ по созданию и развитию соответствующих ведомственных сегментов системы контроля;
приемку работ по созданию и развитию соответствующих ведомственных сегментов системы контроля.
VI. Порядок информационного взаимодействия в рамках системы контроля
Состав и источники информации, необходимой для контроля вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации, определяет Федеральная таможенная служба. Состав и источники информации, необходимой для контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров, определяет Федеральная налоговая служба.
Межведомственное информационное взаимодействие в рамках системы контроля осуществляется через государственный информационный центр.
Условия и порядок межведомственного информационного взаимодействия определяются совместными приказами оператора государственного информационного центра и федеральными органами исполнительной власти, участвующими в информационном обмене в рамках системы контроля.
В случае если участник информационного обмена не является федеральным органом исполнительной власти, условия информационного взаимодействия определяются соглашением между ним, соответствующими федеральными органами исполнительной власти и оператором государственного информационного центра.
VII. Обеспечение информационной безопасности системы контроля
Целью обеспечения информационной безопасности системы контроля является защита информации и поддерживающей ее инфраструктуры от случайных или преднамеренных воздействий естественного или искусственного характера, чреватых нанесением ущерба системе контроля и ее пользователям.
Информационная безопасность системы контроля обеспечивается за счет реализации многоуровневой системы безопасности, задачами которой являются:
обеспечение защиты информации и контроля доступа к ней на всех этапах ее сбора, передачи, обработки, хранения и предоставления пользователю системы контроля;
обеспечение конфиденциальности и целостности информации;
обеспечение защиты программных и технических средств, используемых для сбора, передачи и обработки информации от утечки и разрушающего воздействия.
Основными направлениями создания системы защиты информации являются:
организационно-режимные меры по защите;
защита информации от утечки по каналам побочных электромагнитных излучений и наводок;
защита от вирусных атак;
обеспечение безопасности информационного взаимодействия между налоговыми и таможенными органами с использованием современных средств защиты информации, в том числе средств идентификации участников информационного взаимодействия и электронной цифровой подписи;
защита информации от несанкционированного доступа.
VIII. Этапы создания, функционирования и развития системы контроля
Создание и ввод системы контроля в промышленную эксплуатацию планируется осуществить до конца 2010 года в 3 этапа.
На I этапе (2008 год) планируется обеспечить:
развитие инфраструктуры и технологических возможностей государственного информационного центра для создания межведомственного сегмента информационного взаимодействия системы контроля;
разработку проектов нормативных правовых актов, необходимых для организации межведомственного информационного взаимодействия с использованием инфраструктуры государственного информационного центра в процессе контроля вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации и контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров;
доработку проектов технического задания, финансово-экономического обоснования и плана работ по созданию системы контроля с учетом финансового обеспечения работ по созданию системы контроля и уточнения состава участников обмена информацией, а также состава и структуры данных, которыми обмениваются федеральные органы исполнительной власти в рамках системы контроля;
разработку нового, доработку и адаптацию существующего программного обеспечения в рамках ведомственных сегментов системы контроля в целях осуществления межведомственного обмена данными с использованием инфраструктуры и технологических возможностей государственного информационного центра;
интеграцию и перевод в опытную эксплуатацию межведомственного и ведомственных сегментов системы контроля, обеспечивающих межведомственное информационное взаимодействие на федеральном уровне в объеме, предусмотренном соглашениями о межведомственном информационном обмене;
разработку нового и адаптацию существующего программного обеспечения в рамках ведомственных сегментов системы контроля в целях автоматизации процессов передачи сведений о фактах поступления выручки от реализации товаров иностранным лицам, а также получения и обработки сведений налоговыми органами для контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров;
выполнение проектно-изыскательских работ, закупку оборудования и проведение строительно-монтажных и пусконаладочных работ на пилотных объектах I этапа;
разработку предложений о внесении изменений в нормативные правовые акты, регулирующие осуществление указанных процессов.
На II этапе (2009 год) планируется обеспечить:
разработку нового и адаптацию существующего программного обеспечения в рамках ведомственных сегментов системы контроля в целях автоматизации процессов таможенного контроля вывоза товаров с учетом специфики железнодорожного, авиационного, трубопроводного, морского (речного) видов транспорта и почтовых отправлений всеми видами транспорта, а также получения и обработки сведений налоговыми органами для контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров;
выполнение проектно-изыскательских работ, закупку оборудования и проведение строительно-монтажных и пусконаладочных работ на пилотных объектах II этапа;
разработку предложений о внесении изменений в нормативные правовые акты, регулирующие осуществление указанных процессов.
На III этапе (2010 год) планируется обеспечить:
выполнение проектно-изыскательских работ, закупку оборудования и проведение строительно-монтажных и пусконаладочных работ на всех объектах ведомственных сегментов системы контроля;
ввод системы контроля в промышленную эксплуатацию.
По мере развития системы контроля возможно расширение состава ее участников. Подключение к системе контроля федеральных органов исполнительной власти осуществляется по мере выпуска соответствующих приказов, или заключения соглашений об информационном взаимодействии, или внесения изменений в действующие приказы либо соглашения с учетом требований, предъявляемых оператором государственного информационного центра.
В случае если передаче сведений должна предшествовать работа по организации их сбора, обеспечению необходимого уровня оперативности и достоверности, такая работа выполняется в рамках ведомственного сегмента системы контроля, закрепленного за федеральным органом исполнительной власти, являющимся владельцем соответствующей информации.
Задачи, связанные с автоматизацией обработки полученной информации, решаются в рамках ведомственного сегмента системы контроля, закрепленного за федеральным органом исполнительной власти, являющимся получателем информации.
Ввод системы контроля или ее компонентов в промышленную эксплуатацию осуществляется по результатам опытной эксплуатации. Опытная эксплуатация системы контроля должна осуществляться не более 1 года.
IX. Финансовое обеспечение работ по созданию и развитию системы контроля
Финансирование работ по проектированию, созданию и развитию межведомственного сегмента информационного взаимодействия системы контроля будет осуществляться за счет средств федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)".
Финансирование работ по созданию и развитию ведомственных сегментов системы контроля предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета, выделяемых государственным заказчикам в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
X. Оценка экономической и социальной эффективности системы контроля
Создание системы контроля обеспечит повышение эффективности работы таможенных органов в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации путем снижения с 15 до 0 количества обрабатываемых в бумажной форме письменных обращений о подтверждении факта вывоза товаров по одной таможенной декларации и сокращения времени при регистрации факта вывоза товаров, а также времени прохождения грузов в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.
Функционирование системы межведомственного обмена данными в масштабе времени, близком к реальному, между таможенными и налоговыми органами позволит осуществлять более действенный контроль реально экспортируемых товаров и сумм предъявляемого к возмещению налога на добавленную стоимость по ставке 0 процентов при экспорте товаров, а также контроль экспортных сделок в целях предотвращения оттока капитала. Система контроля позволит налоговым и таможенным органам совместно противодействовать неправомерному возмещению налога на добавленную стоимость при экспорте товаров.
Своевременное предоставление таможенными органами необходимых достоверных сведений налоговым органам будет способствовать решению вопросов, связанных с уменьшением сроков проведения мероприятий в рамках контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров при одновременном соблюдении установленных законодательством сроков возмещения налога на добавленную стоимость, повышению надежности и правомерности такого возмещения.
Создание системы контроля обеспечит:
повышение обоснованности решений в отношении вывоза экспортируемых товаров и правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость;
сокращение времени и снижение трудозатрат сотрудников таможенных и налоговых органов на осуществление мероприятий по контролю вывоза товаров и проверке правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров;
сокращение простоев транспортных средств, связанных с проведением таможенного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;
сокращение времени и снижение трудозатрат, связанных с получением участниками внешнеэкономической деятельности подтверждения факта вывоза и факта поступления выручки от экспорта товаров;
снижение объема бумажного документооборота между таможенными, налоговыми органами и участниками внешнеэкономической деятельности.
Функционирование системы контроля позволит организовать оперативный сбор и обработку информации о фактически вывозимых товарах и транспортных средствах.
С точки зрения экономической эффективности создание системы контроля обеспечит:
сокращение потерь федерального бюджета, связанных с фиктивным экспортом и составляющих в настоящее время 10-30 млрд. рублей в год;
сокращение потерь добросовестных участников внешнеэкономической деятельности, связанных с несвоевременным получением возмещения налога на добавленную стоимость при экспорте товаров и составляющих около 5 млрд. рублей в год.