ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 октября 1998 г. N 1139
ОБ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ РАЗВИТИЯ
НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СТРАХОВАНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1998-2000 ГОДАХ
В целях дальнейшего развития национальной системы страхования Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Одобрить прилагаемые Основные направления развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000 годах (далее именуются - Основные направления).
2. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться при принятии решений по развитию страховой системы защиты имущественных интересов положениями Основных направлений.
3. Возложить на Министерство финансов Российской Федерации координацию работы по выполнению мероприятий, предусмотренных Основными направлениями, и обеспечение контроля за их реализацией.
Председатель Правительства
Российской Федерации
Е.ПРИМАКОВ
ОДОБРЕНЫ
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 1 октября 1998 г.
N 1139
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СТРАХОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1998 - 2000 ГОДАХ
1. Современное состояние национальной системы страхования
Страхование как система защиты имущественных интересов граждан, организаций и государства является необходимым элементом социально-экономической системы общества.
Страхование предоставляет гарантии восстановления нарушенных имущественных интересов в случае непредвиденных природных, техногенных и иных явлений, оказывает позитивное влияние на укрепление финансов государства. Оно не только освобождает бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, но и является одним из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций.
Это определяет стратегическую позицию страхования в странах с развитой рыночной экономикой.
В нерыночной системе хозяйствования возмещение ущерба в основном осуществлялось государством, которое выделяло средства из бюджета на восстановление разрушенных предприятий, жилья, ликвидацию последствий стихийных бедствий и другие аналогичные цели. Система страхования играла вспомогательную роль.
Для современной России ускоренное развитие страхования как механизма защиты имущественных интересов лиц становится особенно значимым. Так, в результате широкомасштабной приватизации значительная часть основных фондов перешла в собственность физических лиц и негосударственных структур. Это настоятельно требует создания системы финансовых гарантий, обеспечивающей возмещение ущерба в случае стихийных бедствий, аварий, пожаров и других непредвиденных событий, которые могут негативно повлиять на формирующиеся производственные связи, породить сбои в отраслях экономики.
Несмотря на объективные трудности, обусловленные сложностью реформирования экономики России, развитие национальной системы страхования за период с 1992 года по 1997 год характеризуется высокой динамикой, в том числе ростом отношения суммы страховых взносов к валовому внутреннему продукту более чем в 2 раза.
По данным за 1997 год, российскими страховыми организациями по всем видам страхования собрано 34 млрд. рублей страховых платежей, населению и организациям страховщиками выплачено 25 млрд. рублей.
Позитивным моментом в формировании российского страхового рынка является создание сравнительно крупных страховых компаний, способных адаптироваться к динамично меняющейся конъюнктуре рынка и оказывать страховые услуги, отвечающие мировым стандартам, а также складывающаяся инфраструктура рынка.
Показатели состояния страхового рынка свидетельствуют о том, что в Российской Федерации заложены основы национального страхования.
Тем не менее оно еще не заняло надлежащего положения в системе защиты имущественных интересов населения, хозяйствующих субъектов и государства.
В России страхуется менее 10 процентов потенциальных рисков (против 90-95 процентов в большинстве развитых стран), 90 процентов собственности предприятий не обеспечено страховой защитой.
Весь объем страховых взносов в нашей стране сопоставим с аналогичными показателями лишь одной западной страховой компании, замыкающей перечень ста крупнейших страховых компаний мира.
Финансовые возможности национальных страховых компаний по покрытию крупных убытков остаются низкими. Лишь около четверти страховщиков имеют уставные капиталы в размере более 1 млн. рублей. У большинства из них вкладами в уставный капитал являются права на имущество, другие низколиквидные средства, что не лучшим образом влияет на надежность и платежеспособность страховых компаний. Учащающиеся факты неплатежеспособности одних страховых компаний подрывают доверие к другим страховщикам и дискредитируют национальное страхование в целом. Серьезными проблемами чревата тенденция к монополизации секторов страхового рынка, в основном порождаемая разделом страхового рынка в интересах отдельных ведомств, финансово-промышленных групп или территорий в рамках отраслевых и региональных программ страхования.
Разнообразие страховых продуктов на российском рынке значительно меньше, чем за рубежом. При этом некоторые страховые компании предлагают страхователям вместо страховых продуктов псевдостраховые финансовые схемы, позволяющие страхователям обойти налоговое законодательство, уйти от обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды.
Большинство страховых организаций, особенно в регионах России, испытывают серьезные трудности с обеспечением профессионально подготовленными кадрами, отвечающими современным требованиям ведения страховых операций.
Отрицательно сказывается на развитии страхового рынка отсутствие мер стимулирования населения и предприятий к более широкому использованию возможностей страхования для защиты своих имущественных интересов. Не создан надежный механизм государственного контроля выполнения страховыми организациями принятых обязательств, адекватной оценки их надежности и финансовой устойчивости, не налажена должным образом информационно-аналитическая работа. Бессистемно и с очевидным запаздыванием ведется работа по совершенствованию страхового законодательства.
В результате по-прежнему основное бремя расходов по ликвидации последствий техногенных аварий и катастроф, негативных природных явлений ложится на бюджет.
За рубеж в качестве перестраховочной премии уходят средства, которые должны быть одним из важнейших источников внутренних инвестиционных ресурсов.
Правительство Российской Федерации признает, что достижение целей проводимых реформ и обеспечение социально-экономической стабильности российского общества требует создания мощной системы страховой защиты на основе комплексного решения накопившихся проблем.
Вопросы развития страхового рынка Российской Федерации приобретают особую остроту в связи со вступлением в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским союзом, а также предстоящим вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.
2. Основные цели и задачи
Главной целью является создание эффективной системы страховой защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц в Российской Федерации, обеспечивающей:
реальную компенсацию убытков (ущерба, вреда), причиняемых в результате непредвиденных природных явлений, техногенных аварий и катастроф и негативных социальных обстоятельств, за счет резервов страховых организаций при снижении нагрузки на бюджет;
формирование необходимой для экономического роста надежной и устойчивой хозяйственной среды;
максимальное использование страхования как источника инвестиционных ресурсов.
Для достижения указанных целей необходимо:
обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования;
проведение активной структурной политики на рынке страховых услуг;
повышение эффективности государственного регулирования страховой деятельности;
развитие взаимоотношений российского и международного страховых рынков;
совершенствование нормативной базы страховой деятельности.
3. Важнейшие задачи развития национальной системы страхования
3.1. Обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы
страхования
В настоящее время одним из приоритетных направлений деятельности страховых организаций и перестраховочных компаний является повышение минимального размера уставного капитала, а также его формирование исключительно за счет денежных средств. По итогам работы, проведенной в 1998 году, следует решить вопрос о возможности его дальнейшего повышения.
Одной из главных тенденций развития рынка будет концентрация страхового бизнеса, в результате чего финансово слабые страховые организации уступят рынок наиболее устойчивым компаниям, способным развивать национальное страховое дело в соответствии с современными требованиями.
Регулирование структурных преобразований должно включать защиту добросовестной конкуренции на страховом рынке, предупреждение и пресечение монополизма, в том числе:
пресечение злоупотребления страховыми организациями доминирующим положением (включая установление необоснованно высоких или низких тарифов на страховые услуги);
контроль за соглашениями и согласованными действиями страховых организаций, а также за созданием объединений (союзов и ассоциаций) страховых организаций;
запрещение действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции на федеральном и региональных рынках страховых услуг;
определение на конкурсной основе страховых организаций, привлекаемых к проведению страховых программ с использованием государственных средств;
осуществление государственного контроля за концентрацией капитала на рынке страховых услуг.
Одновременно при соблюдении требований антимонопольного законодательства должно быть обеспечено:
предупреждение оттока капиталов из страховой сферы, содействие слиянию и присоединению страховых организаций, не изыскавших необходимых средств для пополнения уставных капиталов, расширению филиальной сети страховщиков, особенно в регионах, имеющих незначительное количество страховых организаций и не располагающих капиталами, необходимыми для укрепления своей финансовой базы;
расширение спектра страховых услуг и географии деятельности страховых организаций;
поощрение различных форм объединения страховщиков в целях реализации крупных страховых проектов.
Последняя мера непосредственно связана с развитием перестрахования. Сегодня емкость российского перестраховочного рынка не позволяет надежно защитить такие крупные риски, как экологические, авиационные, морские, космические. С учетом того, что запрет перестрахования за рубежом невозможен, полный отказ от регулирования этого процесса с открытием рынка обусловит передачу практически всей перестраховочной премии на западный страховой рынок. Выход только в разумных протекционистских мерах, включая меры налогового регулирования, сопровождающихся опережающим созданием инфраструктуры перестрахования. Первоочередной задачей является подготовка силами национальных объединений страховщиков свода обычаев делового оборота по перестраховочной деятельности.
Стабильность страхового рынка во многом определяется его инфраструктурой, которая должна представлять собой слаженно работающий механизм с развитой системой информационно-аналитического обеспечения органов государственной власти, субъектов страхового рынка и заинтересованных лиц (создание информационно-аналитических центров, проведение регулярных выставок, подготовка ежегодных аналитических докладов по вопросам страхования и др.).
В законодательных актах должны найти отражение вопросы создания, реорганизации и ликвидации страховых организаций, включая организации с участием иностранного капитала, функционирования филиалов, представительств и агентств страховщиков, деятельности обществ взаимного страхования, развития института страховых брокеров, сюрвейеров, аварийных комиссаров, осуществления региональных и межрегиональных страховых программ.
Развитие системы страхования зависит от уровня профессионализма руководителей и специалистов страховых компаний. В связи с этим необходимо установить единые квалификационные требования к руководителям страховых организаций, порядок их аттестации и обязательной периодической переаттестации. Необходимо также ускорить создание института актуариев с учетом выработанных международной практикой критериев, определить порядок аттестации и лицензирования актуариев. Особое внимание следует обратить на создание системы подготовки кадров страховщиков и всемерное развитие страховой науки.
3.2. Проведение активной структурной политики на рынке страховых
услуг
Ключевым моментом структурной политики на рынке страховых услуг является оптимизация пропорций в соотношении добровольных и обязательных видов страхования.
В настоящее время удельный вес обязательного страхования достиг более чем 40 процентов всего страхового рынка (в 1992 году - 6 процентов). В основном это следствие введения обязательного медицинского страхования.
Практика показывает, что быстрый рост обязательного страхования был неизбежен именно в период возникновения и формирования страхового рынка в условиях экономического спада при неразвитой страховой культуре и обеспечивал ускоренную капитализацию рынка.
Однако уже в 1997 году начался опережающий рост добровольного страхования (30 процентов за год против 16,5 процента по обязательным видам). Эту положительную тенденцию необходимо закрепить. Наиболее действенным стимулом здесь является проведение налоговой политики, отвечающей существу страховых отношений, законодательное закрепление принципов отнесения производимых страхователями затрат на осуществление страховой защиты своих имущественных интересов к производственным затратам и исключения из совокупного облагаемого дохода физических лиц сумм страховых взносов, уплаченных по договорам страхования.
Особого внимания требует стимулирование страхования в сфере малого бизнеса. Назрела настоятельная необходимость разработки концепции развития этого сегмента страхового рынка.
Необходимо усилить контроль за компаниями, осуществляющими страхование жизни, в частности за введением специальных аудиторских проверок и актуарной оценки страховых обязательств, принятием скоординированных мер со стороны финансовых, налоговых и правоохранительных органов по отношению к страховым компаниям и страхователям, в целях пресечения недобросовестной страховой деятельности, преступлений в сфере страхования и мошенничества, совершенствования условий лицензирования страховой деятельности.
Важным фактором развития добровольного страхования станет восстановление доверия к нему населения, в первую очередь на основе восстановления сбережений населения по договорам страхования жизни, заключенным с органами государственного страхования до 1992 года. Это даст возможность активизировать привлечение средств населения в сферу реальной экономики под контролем государства.
В области обязательного страхования необходимо соотнести его существующие и планируемые виды с основными целями социально-экономического развития страны, определить перечень обязательных видов страхования в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и значимостью страховой защиты имущественных интересов отдельных категорий лиц. В соответствии с этим к числу важнейших видов обязательного страхования следует отнести:
обязательное страхование ответственности владельцев транспортных средств, работодателей, отдельных категорий производителей продукции, работ и услуг (в том числе оценщики, регистраторы);
ряд программ обязательного государственного страхования (страхование военнослужащих, государственных служащих, государственного имущества).
Необходимо прекратить практику необоснованного и неупорядоченного введения новых видов обязательного страхования, порождаемую стремлением к созданию новых внебюджетных ведомственных фондов, критически оценить обоснованность и эффективность уже существующих фондов. В сжатые сроки на основе федерального закона следует регламентировать порядок осуществления уже введенных видов обязательного страхования (на сегодняшний день их количество превышает 40), пересмотреть либо отменить ряд действующих нормативных актов, устанавливающих отдельные виды обязательного страхования.
Необходимо обеспечить координацию законотворческой работы в области страхования и профессиональную экспертизу разрабатываемых законопроектов и нормативных документов.
3.3. Повышение эффективности методов государственного
регулирования страховой деятельности
Государственное регулирование страховой деятельности должно обеспечивать выполнение намеченных в настоящих Основных направлениях мер по развитию национальной системы страхования и действенный контроль страхового сектора экономики.
В связи с этим Министерством финансов Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти должны быть приняты меры по совершенствованию нормативно-методической базы регулирования страховой деятельности. Необходимо разработать экономически обоснованные нормативы деятельности страховых организаций, соблюдение которых минимизирует риск дестабилизации их работы, в первую очередь организаций, осуществляющих долгосрочные виды страхования.
Государственная поддержка страхования должна осуществляться с учетом значимости и приоритетности решаемых задач по следующим направлениям:
1) прямое участие государства в становлении страховой системы защиты имущественных интересов, предполагающее:
определение институциональных основ и порядка участия государства в страховании некоммерческих рисков для защиты инвестиций, а также в страховании экспортных кредитов;
обеспечение за счет бюджетных средств программ обязательного государственного страхования (в частности страхования имущества унитарных и казенных предприятий, иных организаций бюджетной сферы при четкой регламентации действий страхователя, представляющего интересы государства);
повышение роли государственных страховых компаний в реализации государственной политики в области страхования, определение порядка их участия в государственных программах страхования, предоставление им государственной поддержки;
предоставление дополнительных гарантий при размещении средств страховщиков, аккумулируемых в рамках приоритетных видов страхования в форме специальных нерыночных государственных ценных бумаг с гарантированным доходом, а также формирование целевых резервов, компенсирующих несостоятельность отдельных страховых организаций при исполнении ими обязательств по договорам долгосрочного страхования жизни и пенсионного страхования граждан;
2) законодательное обеспечение защиты национального страхового рынка, включающее:
конкретизацию условий допуска иностранных страховщиков на российский страховой рынок;
дополнительную регламентацию перестраховочной деятельности в целях предотвращения необоснованного оттока валютных средств за рубеж;
выработку законодательных процедур, позволяющих эффективно предотвращать незаконную деятельность иностранных страховщиков, брокеров и иных субъектов страховых отношений на национальном страховом рынке;
3) совершенствование государственного надзора за страховой деятельностью, предполагающее:
создание нормативных и организационных основ страхового надзора в Российской Федерации;
разработку процедур финансового оздоровления страховых организаций;
определение специальных требований к страховым организациям, оказывающим услуги населению по долгосрочному страхованию жизни и пенсий;
совершенствование условий лицензирования страховой деятельности, создание дифференцированной системы санкций, применяемых к страховым организациям за нарушение предъявляемых к ним требований, принципов добросовестной конкуренции;
введение порядка, ограничивающего допуск к руководству страховой или брокерской организацией лиц, действия которых привели финансово-кредитную организацию к банкротству.
Деятельность Министерства финансов Российской Федерации должна осуществляться в постоянном взаимодействии с:
правоохранительными и налоговыми органами в целях пресечения фактов мошенничества в сфере страхования;
органами, осуществляющими антимонопольную политику, в целях развития конкуренции на страховом рынке;
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях выработки единых методических принципов организации и осуществления страхового дела и недопущения принятия на региональном уровне решений, не соответствующих действующему законодательству;
Всероссийским союзом страховщиков, другими профессиональными объединениями страховщиков;
органами страхового надзора зарубежных стран, прежде всего государств - участников СНГ, с учетом предстоящего вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.
3.4. Развитие взаимоотношений российского и международных
страховых рынков
В связи с вступлением в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским союзом, а также предстоящим вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию в 1998-2000 годах предстоит решать сложные задачи развития взаимоотношений российского и международных страховых рынков.
При этом основной целью должно быть сохранение инвестиционного потенциала страхового сектора, его использование в интересах национальной экономики.
По мере укрепления российского страхового рынка и создания необходимых предпосылок для его развития будет поэтапно проводиться либерализация допуска на него иностранных страховых компаний. Главным направлением станет привлечение зарубежных страховщиков и перестраховщиков в отечественную экономику для создания системы защиты инвестиций.
В то же время в первоочередном порядке необходимо создавать условия для увеличения емкости национального страхового рынка с учетом того, что в любом случае возможности протекционистских решений могут быть весьма ограничены в условиях реальной международной конкуренции.
4. Основные мероприятия в 1998-2000 годах
5. Ожидаемые итоги
В результате выполнения основных мероприятий при положительной тенденции развития экономики России в целом основные количественные показатели отечественного страхового рынка (объем страховых взносов и емкость страховых компаний) возрастут в 2-2,5 раза. Будет обеспечен опережающий рост добровольного страхования в 2-3 раза в сравнении с 1,5-2-кратным увеличением масштабов обязательного страхования. Наиболее быстрыми темпами должно развиваться имущественное страхование и страхование ответственности (увеличение в 3-5 раз к концу 2000 года) при относительном замедлении темпов обязательного медицинского страхования.
Отношение объема страховых взносов к внутреннему валовому продукту возрастет с 1,3 процента в 1997 году до 2-2,5 процента в 2000 году. При этом доля отечественных компаний сохранится в пределах 80 процентов.
Увеличение внутреннего спроса на страховые услуги, активная государственная поддержка страхования, развитие инфраструктуры обеспечат появление устойчивых крупных страховых компаний, способных конкурировать с зарубежными компаниями как на внутреннем рынке, так и на рынке некоторых государств - участников СНГ. В свою очередь, это создаст условия для активного выхода российских страховых компаний на внешние рынки и, следовательно, дополнительного притока инвестиционных ресурсов в российскую экономику.
В результате инвестиционный потенциал отечественного страхового сектора экономики (долгосрочное страхование жизни и прирост страховых резервов по другим видам страхования) может составить к 2000 году 5-7 млрд. рублей, или 15-20 процентов прогнозируемого объема прямых иностранных инвестиций.