АРБИТРАЖНЫЙ СУД АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 9 сентября 2014 г. Дело N А04-6504/2013
Именем Российской Федерации
Резолютивная часть решения объявлена 2 сентября 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 9 сентября 2014 года.
Арбитражный суд Амурской области в составе
рассмотрев в судебном заседании заявление Управления Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, ИНН 2801030434) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области (ОГРН 1042800022870, ИНН 2801097862) о признании недействительными предписания и представления
3 лица: ИП Банкович А. В., ИП Рак С. А., ИП Струнин С. В.
при участии в заседании: от заявителя: Щеголева Ю.С. по доверенности от 26.12.2013 г. N 23-09-17/165, удостоверение;
от ответчика: Дидик Н.А. по доверенности от 23.07.2014 г. N 46, удостоверение, Новокшонов С.В. по доверенности от 22.08.2014 г. N 52, удостоверение
установил:
Управление Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, ИНН 2801030434) (далее - заявитель, УФК по Амурской области) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области (далее - ответчик) о признании недействительным предписания по устранению выявленных нарушений от 23.08.2013 N 23-02-17/1750 и представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 23.08.2013 N 23-02-17/1751 в части нарушений 1 и 2 раздела 5 "Нефинансовые нарушения".
Решением Арбитражного суда Амурской области от 05.12.2013 г. признано недействительным как не соответствующим Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" предписание по устранению выявленных нарушений от 23.08.2013 N 23-02-17/1750 в части раздела III "Иные финансовые нарушения". В остальной части в удовлетворении требований отказано.
Постановлением ФАС ДВО от 19.06.2014 г. решение суда от 05.12.2013 г., постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2014 г. в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным раздела V "Нефинансовые нарушения" предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 23.08.2013 N 23-02-17/1750 отменены, дело в этой части направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.
В постановлении суда кассационной инстанции указано, что, делая вывод о законности раздела V (нефинансовые нарушения) предписания от 23.08.2013 г. N 23-02-17/1750, суд указал о том, что применение заявителем норм расхода топлива на основании базовых норм, разработанных и введенных в действие ненаучными организациями, является экономически неоправданным, тогда как Территориальным управлением Росфиннадзора в Амурской области указанные действия квалифицированы как нарушение абзаца 4 статьи 162 Бюджетного кодекса РФ. Судебные акты не содержат выводов относительно правовой квалификации рассматриваемых отношений, в связи с чем не могут быть признаны законными и обоснованными, подлежат отмене и направлению в этой части на новое рассмотрение.
Суд повторно рассматривает дело в отмененной части, доводы и возражения сторон исследуются только в указанной части.
В обоснование требований заявитель указал, что отсутствуют нарушения пункта 6 указанных выше методических рекомендаций, поскольку управлением применялась базовая норма расхода топлива, установленная на автомобиль с похожими характеристиками, так как на территории Амурской области отсутствуют научные организации, осуществляющие разработку норм по специальной методике.
При новом рассмотрении заявитель указал, что полномочия по результативности, целевому использованию бюджетных средств, предусмотренные абзацем 4 статьи 162 Бюджетного кодекса РФ, УФК по Амурской области соблюдены. Расходование средств осуществлено в строгом соответствии с Бюджетной классификацией Российской Федерации.
Распоряжением Минтранса России от 14.03.2008 г. N АМ-23-р базовая норма расхода топлива на автомобиль ГАЗ 3102 (40621А) не установлена. В связи с тем, что научных организаций, осуществляющих разработку таких норм по специальной программе-методике, в Амурской области нет, Управлением применялась базовая норма расхода топлива, установленная на автомобиль той же марки с похожими характеристиками ГАЗ 3102, -3102-12 (ЗМЗ-4062.10-4L-2, 3-150-4М) - 12,5 л/100 км.
Нормативный акт регламентирующий, что такое экономически оправданные расходы отсутствует.
Со ссылкой на пункт 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ" заявитель указал, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Управление обеспечило достижение заданных результатов путем издания соответствующего локального акта на основании распоряжения Минтранса России.
Фактический расход ГСМ в УФК по Амурской области подтверждается путевыми листами. Одним из реквизитов, предусмотренных в формах путевого листа, является отражение расхода топлива с указанием его фактического потребления и по норме.
УФК по Амурской области направило письмо N 23-17-05/123 от 24.09.2013 г. в адрес ОАО "Научно-исследовательский институт автомобильного транспорта" с просьбой о разработке норм расхода топлива, до настоящего времени нормы не разработаны.
Ответчик исковые требования не признал, считает, что имеются существенные конструктивные изменения между автомобилем УФК по Амурской области и базовой моделью в части различных моделей и различной мощности двигателей. В связи с наличием указанных расхождения УФК по Амурской области не вправе было на основании части 5 методических рекомендаций "Нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте" устанавливать базовую норму расхода топлива в тех же размерах, что и для базовой модели.
При новом рассмотрении ответчик указал, что предусмотренная статьей 162 Бюджетного кодекса РФ обязанность заявителя по обеспечению результативного использования предусмотренных получателю бюджетных средств ассигнований должна рассматриваться в совокупности с распоряжением Минтранса РФ от 14 марта 2008 г. N АМ-23-р которым введены в действие "Нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте". Абзацем 2 пункта 3 методических рекомендаций предусмотрено, что нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте предназначены для осуществления режима экономии и энергосбережения потребляемых нефтепродуктов, чем и обеспечивается результативность использования предусмотренных бюджетных ассигнований заявителем.
Норма статьи 162 БК РФ и в том числе абзаца 4 объединяет в себе два не связанных между собой критерия использования бюджетных ассигнований - результативность и целевой характер. Как следует из предписания, вменяемое нарушение размещено в разделе V "Нефинансовые нарушения". Нецелевое использование средств федерального бюджета заявителю не вменялось.
Из совокупности норм закрепленных статьями 69.1, 70, 162 БК РФ следует, что понятие результативности в смысле статьи 162 БК РФ заключается в том, что в результате обеспечения выполнения функций казенных учреждений в рамках предоставленных полномочий, получатель бюджетных средств обеспечивает результативность предусмотренных ему бюджетных ассигнований, которая в свою очередь означает использование бюджетных средств для достижения конкретного результата. При этом с учетом принципов бюджетного права закрепленных, в том числе в статье 34 БК РФ нельзя полагать, что достижение данных результатов может осуществляться любыми средствами и способами, в том числе незаконными, не способствующими осуществления режима экономии и энергосбережения потребляемых нефтепродуктов, либо иным, ни чем не обоснованным способом. В оспариваемом случае, достижение результата заявителем осуществлялось ни чем не обоснованным способом.
Территориальное управление считает, что достижение результативного использования предусмотренных бюджетных ассигнований возможно только способами предусмотренными законом, а именно законами и подзаконными актами, либо способами, определенными в них. При этом осуществление режима экономии топлива может осуществляться только при использовании нормы расхода топлива, которая разработана органом, осуществляющим исполнение государственных полномочий в сфере транспорта. Законодательно предусмотрено, что нормы, разработанные в соответствии с распоряжением Минтранса России от 14.03.2008 N АМ-23-р, способствуют осуществлению режима экономии и энергосбережения потребляемых нефтепродуктов.
Третьи лица в судебное заседание не явились, о месте и времени его проведения извещены в порядке ст. 123 АПК РФ, дело рассматривается без участия 3 лиц на основании статьи 156 АПК РФ.
Исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.
Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области в соответствии с планом контрольной работы на 2013 год, приказом от 12.07.2013 N 180 в период с 15.07.2013 по 14.08.2013 проведена проверка Управления Федерального казначейства по Амурской области по вопросу правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также имущества, находящегося в федеральной собственности в УФК по Амурской области за 2012 год, отдельных вопросов за истекший период 2013 года.
По результатам проверки составлен акт от 14.08.2013, согласно которому установлено в частности, по моделям и модификациям автомобильной техники, на которую Минтрансом России не утверждены нормы расхода топлив, списание ГСМ осуществлялось на основании базовых норм разработанных и введенных в действие не научными организациями, осуществляющими разработку таких норм по специальной программе методике в установленном порядке;
По результатам контрольных мероприятий ТУ Росфиннадзора в Амурской области вынесено представление о ненадлежащем исполнении заявителем бюджетного процесса от 23.08.2013 N 23-02-17/1751 и предписание по устранению выявленных нарушений от 23.08.2013 N 23-02-17/1750, согласно которому УФК по Амурской области необходимо принять меры к возмещению в доход федерального бюджета денежных средств в размере 59 037 руб.
Посчитав указанное предписание в полном объеме, а представление в части нарушений 1 и 2 раздела 5 "Нефинансовые нарушения" незаконным, УФК по Амурской области обратилось в суд с настоящим заявлением.
Оценив изложенные обстоятельства, суд считает, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно разделу 5 оспариваемого предписания "Нефинансовые нарушения" по моделям и модификациям автомобильной техники, на которую Минтрансом России не утверждены нормы расхода топлив, списание ГСМ осуществлялось заявителем на основании базовых норм, разработанных и введенных в действие не научными организациями, осуществляющими разработку таких норм по специальной методике в установленном порядке, что расценено контролирующим органом как нарушение абзаца 4 статьи 162 Бюджетного кодекса РФ и пункта 6 Методических рекомендаций.
Статья 162 Бюджетного кодекса РФ предусматривает бюджетные полномочия получателя бюджетных средств. Абзацем 4 указанной статьи предусмотрено, что получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Согласно пояснениям ответчика и содержанию оспариваемого предписания нецелевое использование бюджетных средств УФК по Амурской области не вменяется.
В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Суд признает обоснованными доводы ответчика о том, что достижение результативного использования предусмотренных бюджетных ассигнований возможно только способами, предусмотренными законом, а именно законами и подзаконными актами, либо способами, определенными в них.
Распоряжением Минтранса Российской Федерации от 14.03.2008 N АМ-23-р введены в действие методические рекомендации "Нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте" (далее - Методические рекомендации), которые предназначены для автотранспортных предприятий, организаций, занятых в системе управления и контроля, предпринимателей и др., независимо от форм собственности, эксплуатирующих автомобильную технику и специальный подвижной состав на шасси автомобилей на территории Российской Федерации (пункт 1).
Согласно пункту 3 указанного распоряжения норма расхода топлив и смазочных материалов применительно к автомобильному транспорту подразумевает установленное значение меры его потребления при работе автомобиля конкретной модели, марки или модификации.
Нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте предназначены для расчетов нормативного значения расхода топлив по месту потребления, для ведения статистической и оперативной отчетности, определения себестоимости перевозок и других видов транспортных работ, планирования потребности предприятий в обеспечении нефтепродуктами, для расчетов по налогообложению предприятий, осуществления режима экономии и энергосбережения потребляемых нефтепродуктов, проведения расчетов с пользователями транспортными средствами, водителями и т.д.
В силу пункта 6 Методических рекомендаций для моделей, марок и модификаций автомобильной техники, на которую Минтрансом России не утверждены нормы расхода топлив, руководители местных администраций регионов и организаций могут вводить в действие своим приказом нормы, разработанные по индивидуальным заявкам в установленном порядке научными организациями, осуществляющими разработку таких норм по специальной программе-методике.
Минтрансом России не установлена базовая норма расхода топлива на автомобиль ГАЗ 3102 (40621А).
Согласно материалам проверки Управлением федерального казначейства по Амурской области применялась базовая норма расхода топлива, установленная на автомобиль с похожими, по мнению управления, характеристиками ГАЗ 3102, 3102-12 (ЗМЗ-4062.10-4L-2, 3-150-4М) - 12,5 л/100м. Заявку в научную организацию о разработке норм расхода топлива на автомобиль ГАЗ 3102 (40621А) заявитель не направлял, что не оспаривалось им в ходе судебного разбирательства.
Суд считает неправомерным применение УФК по Амурской области к автомобилю ГАЗ 3102, гос. N О306ВА 28 норм расхода топлива, установленных для автомобиля базовой модели ГАЗ 3102, 3102-12, так как их конструктивные характеристики имеют определенные отличия.
В соответствии с частью 5 Методических рекомендаций на основании приказа руководителя предприятия или распоряжения руководства допускается для марок и модификаций автомобилей, не имеющих существенных конструктивных изменений по сравнению с базовой моделью (с одинаковыми техническими характеристиками двигателя) и не отличающихся от базовой модели собственной массой, устанавливать базовую норму расхода топлива в тех же размерах, что и для базовой модели.
Согласно паспорту транспортного средства серия 52 N 263105 от 15.08.2006 на автомобиль марки ГАЗ 3102, гос. N О 306 ВА 28 модель его двигателя 40621 А, мощность двигателя составляет 130 л.с. Мощность двигателя базовой модели ГАЗ-3102, -3102-12 (ЗМЗ-4062.10-4Г-2,3-150-4М) по аналогии с которой заявителем принята базовая норма расхода топлива на модель - 150 л.с.
Разница в модели двигателя (40621А и ЗМЗ 4062.10) и мощности двигателя в 20 л.с. (в меньшую сторону по сравнению с базовой моделью) свидетельствует о наличии существенных конструктивных отличий данных автотранспортных средств, в том числе в технических характеристиках двигателя по сравнению с базовой моделью.
Применение заявителем норм расхода топлива, установленных для базового автомобиля, имеющего существенные отличия в технических характеристиках автомобиля марки ГАЗ 3102, гос. N О 306 ВА 28 (различные модели и объем двигателей, что влечет различный расход топлива) не может быть признано предусмотренным законом способом достижения результативного использования предусмотренных бюджетных ассигнований.
В соответствии с позицией Минфина РФ отраженной в письме от 14.01.2009 г. N 03-03-06/1/6 в отношении автомобилей, для которых нормы расхода топлива и смазочных материалов не утверждены, при определении норм расхода топлива организации следует руководствоваться соответствующей технической документацией и (или) информацией, предоставляемой изготовителем автомобиля.
Таким образом, УФК по Амурской области могло использовать различные способы для достижения результативности использования предоставленных бюджетных ассигнований: установить нормы, разработанные по индивидуальным заявкам в установленном порядке научными организациями, осуществляющими разработку таких норм по специальной программе-методике, использовать техническую документацию на автомобиль и (или) информацию, предоставляемую изготовителем автомобиля.
Поскольку заявитель не использовал указанные способы, а использованный заявителем способ не соответствует распоряжению Минтранса Российской Федерации от 14.03.2008 N АМ-23-р, ответчик пришел к обоснованному выводу о нарушении требований абзаца 4 статьи 162 Бюджетного кодекса РФ, пункта 6 Методических рекомендаций.
В связи с тем, что УФК по Амурской области использовало способ, не основанный на Методических рекомендациях, и не использовало иные возможные способы достижения результативности использования предоставленных бюджетных ассигнований ссылка заявителя на пункт 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 г. N 23 подлежит отклонению.
Доводы УФК по Амурской области об отсутствии на территории Амурской области научных организаций, осуществляющих разработку базовых норм по специальной программе-методике, судом отклоняются, в связи с тем, что в соответствии с ч. 1 ст.8 Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства. В связи с чем, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств не ограничивается границами административно - территориальных образований.
Таким образом, оспариваемое предписание в рассматриваемой части следует признать законным и обоснованным, в соответствии со статьей 201 АПК РФ указанные обстоятельства являются основанием для принятия решения об отказе в удовлетворении требований заявителя.
Руководствуясь ст. 167 - 170, 180, 201 АПК РФ, суд
решил:
В удовлетворении требования о признании недействительным раздела V "Нефинансовые нарушения" предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 23.08.2013 г. N 23-02-17/1750 отказать.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.
Судья
В.И. КОТЛЯРЕВСКИЙ