Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ, НАЛОГОВОЙ И ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2021 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2022 И 2023 ГОДОВ

Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов разработаны в соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом итогов реализации бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на период до 2020 - 2022 годов. При подготовке Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики были учтены положения Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" и от 21 июля 2020 года N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года", Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года, утвержденного Правительством Российской Федерации Общенационального плана действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения.

Целью Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики является определение условий, используемых при составлении проекта федерального бюджета на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, подходов к его формированию, основных характеристик и прогнозируемых параметров федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2021 - 2023 годы.

1. ИТОГИ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ, НАЛОГОВОЙ И ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В 2019 - 2020

Реализация бюджетной политики в 2019 и 2020 годах происходила в принципиально разных условиях.

В течение 2019 и начала 2020 года ключевой задачей единой экономической политики (бюджетной, монетарной и структурной) было содействие достижению национальных целей развития страны посредством обеспечения устойчивых темпов роста экономики и расширения потенциала сбалансированного развития:

- На это были сконцентрированы управленческие и финансовые ресурсы на всех уровнях публичной власти, выстроена система мониторинга реализации соответствующих мероприятий - в т.ч. в рамках национальных проектов.

По мере вступления в более активные фазы реализации национальных проектов темпы экономического роста устойчиво ускорялись: если в 1 кв'19 рост ВВП составил 0,4% г/г, то к 4 кв'19 он ускорился до 2,1% г/г.

- Дополнительный импульс достижению национальных целей развития придали мероприятия, вытекающие из Послания Президента Федеральному Собранию, в целях реализации которых был уточнен федеральный бюджет и соответствующие государственные программы на федеральном и региональном уровнях.

В 2020 году условия реализации экономической политики принципиально изменились в связи с глобальной пандемией новой коронавирусной инфекции. Меры, направленные на сдерживание ее распространения, привели к беспрецедентному в послевоенной истории сокращению экономической активности в мире и вызвали глубокое падение на глобальных сырьевых и финансовых рынках.

В связи с этим экономическая политика в этот период, в первую очередь, ориентирована на содействие борьбе с пандемией и ее последствиями посредством создания условий для быстрого восстановления экономики с минимальными потерями для потенциала развития. В части бюджетной политики это обеспечивается за счет:

1. Сохранения предсказуемой и устойчивой экономической среды с низким уровнем восприимчивости внутренних экономических условий к состоянию внешней конъюнктуры.

Этому способствовало проведение бюджетной политики на основе "бюджетных правил" (наряду с политикой инфляционного таргетирования и свободного курсообразования), с введением которых в 2017 году подверженность экономики конъюнктуре сырьевых рынков принципиально снизилась. Так, несмотря на беспрецедентное падение цен на нефть в 1 полугодии 2020 года, национальная валюта и финансовые рынки сохраняли стабильность, инфляция и инфляционные ожидания оставались под контролем.

Обеспечение ценовой и финансовой стабильности в результате создало условия для проведения эффективной контр-циклической экономической политики - как бюджетной, так и денежно-кредитной.

2. Обеспечения контр-циклической направленности бюджетной политики в целях минимизации влияния краткосрочного падения экономической активности на средне-(долго)срочный потенциал экономики.

- Дополнительные расходы на финансирование антикризисных программ наряду со встроенными контр-циклическими механизмами обеспечивают соразмерность бюджетного импульса масштабам краткосрочного шока.

Совокупный фискальный импульс превышает 9% ВВП.

- Фокус антикризисных программ на поддержке наиболее уязвимых граждан, пострадавших отраслей и укреплении системы здравоохранения, наряду с их своевременностью повышает действенность бюджетного импульса.

Это позволяет не допустить неконтролируемого роста заболеваемости и смертности, избежать стрессового развития ситуации на рынке труда, обеспечить условия для быстрого восстановления деловой активности после снятия административных ограничений.

Далее в разделе представлены основные итоги реализации бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики в 2019 - 2020 гг. по отдельным целям и направлениям.

1.1. БОРЬБА С ПАНДЕМИЕЙ И СОДЕЙСТВИЕ ВОССТАНОВЛЕНИЮ ЭКОНОМИКИ

Распространение новой коронавирусной инфекции стало одним из самых серьезнейших и сложнейших вызовов для мировой экономики в последние десятилетия. В этом году в мире ожидается самый глубокий спад в поствоенный период. Это не могло не затронуть и мировые рынки товаров традиционного отечественного экспорта - в частности, нефтяной рынок, переживающий в этом году самое масштабное в современной истории падение спроса.

В целях сдерживания распространения вируса в России на деятельность многих организаций также накладывались административные ограничения (вплоть до приостановки деятельности отдельных сегментов сферы услуг), а потребительская активность сдерживалась в связи с мерами социального дистанцирования (как вынужденного, таки добровольного).

Таким образом, в связи с глобальной пандемией в первом полугодии 2020 года отечественная экономика оказалась под одновременным воздействием двух мощнейших шоков:

- острое ухудшение внешнеторговых условий в связи с обвалом цен на нефть;

- вынужденное резкое сокращение деловой активности вследствие ограничений, направленных на сдерживание распространения вируса.

Контр-циклическая бюджетная политика

Проведение бюджетной политики в соответствии с "бюджетными правилами" позволяет эффективно "локализовать" нефтяную волатильность, обеспечивая устойчивость к такого рода шокам как непосредственно государственных финансов, так и экономики в целом (см. следующий подраздел).

На случай непредвиденных шоков, не связанных с конъюнктурой сырьевых рынков, в бюджетной политике также предусмотрены встроенные стабилизирующие механизмы - возможность увеличения расходов в пределах размера резервного фонда, возможность замещения выпадающих ненефтегазовых доходов бюджета дополнительными заимствованиями, контр-циклическая по отношению к внешним условиям долговая политика (возможность снижения заимствований в случае ослабления курса рубля и наоборот).

Однако, учитывая чрезвычайный масштаб вынужденного сокращения деловой активности, обеспечение соразмерного бюджетного импульса потребовало выхода за рамки встроенных контр-циклических механизмов:

- в целях поддержки бизнеса и населения реализуются пакеты антикризисных мер в стоимостном выражении эквивалентном более 4,5% ВВП;

- с учетом региональных и "забалансовых" мер поддержки, а также сокращения доходов бюджетов бюджетной системы совокупный размер фискального импульса составляет более 9,0% ВВП.

Антикризисные программы финансовой поддержки

Сдерживание распространения эпидемии посредством мер социального дистанцирования и "карантинных" ограничений направлено на сглаживание пиков заболеваемости в целях минимизации рисков "перегрузки" мощностей системы здравоохранения и сопутствующего снижения эффективности лечения. При этом финансовые потери подверженных ограничениям секторов и компаний создают риски дестабилизирующей рынок труда оптимизации расходов.

Соответственно, с точки зрения смягчения экономических последствий борьбы с пандемией задача:

- с одной стороны, оперативно укрепить мощности системы здравоохранения (в том числе для создания возможности сворачивания/облегчения "карантинных" ограничений);

- с другой стороны, избежать скатывания в кризисную спираль (снижение доходов бизнеса - сокращение занятости и доходов граждан - сокращение спроса - снижение доходов бизнеса).

Соответственно, антикризисные программы поддержки ориентированы в первую очередь на решении этих задач с акцентом на следующих направлениях:

1. укрепление системы здравоохранения;

2. поддержка доходов граждан;

3. поддержка МСП как наиболее уязвимого сегмента отечественного бизнеса;

4. поддержка отраслей и компаний, где деятельность временно приостанавливалась;

5. поддержка бюджетов регионов и внебюджетных фондов.

Стратегия борьбы с пандемией и ее последствиями

В целом антикризисные программы являются действенными и своевременными:

- Темпы распространения эпидемии удается сгладить, что наряду с реализацией мер, направленных на повышение устойчивости системы к эпидемиологическим шокам, создает возможность для сворачивания наиболее болезненных "карантинных" ограничений, не подвергая риску неконтролируемого роста смертности.

- Сохраняется устойчивость нефинансового сектора. Значительная часть вынужденных потерь добавленной стоимости в секторах, где деятельность приостанавливалась, в целом абсорбируется различными программами поддержки, а реструктуризация сроков уплаты обязательных платежей наряду с расширением доступа к программам льготного финансирования позволяет избежать массовых проблем с платежной дисциплиной.

Операционная рентабельность ненефтегазового сектора, хоть и снизилась по итогам 2 квартала 2020 года, остается на уровне, не представляющем угрозы для финансовой устойчивости как самого сектора, так и кредиторов (учитывая в том числе невысокий уровень долговой нагрузка).

- Ситуация на рынке труда остается под контролем. Уровень безработицы увеличился с 4,6% в марте до 6,4% в августе, что безусловно свидетельствует о повышенной напряженности, однако не представляется критическим уровнем как в историческом контексте (в кризис 2008 - 2009 гг. безработица превышала 9%), так и в сравнении с другими странами. Сдержанному росту безработицы, в том числе, способствует реализация программ грантовой и кредитной поддержки пострадавших отраслей, обуславливающие предоставление субсидий сохранением занятости.

В целом влияние кризиса на трудовые доходы граждан сдержанное: динамика фонда оплаты труда организаций замедлилась во втором квартале 2020 года, но сохранилась в положительной области (+0,5% г/г в реальном выражении). В пострадавших отраслях уровень расходов на оплату труда снизился (-7,2% г/г в реальном выражении), однако в гораздо меньших масштабах чем сокращение коммерческих доходов этих отраслей в связи с введенными ограничениями.

- Социальные выплаты поддерживают доходы граждан и пост-карантинное восстановление деловой активности. Временное повышение пособий по безработице (и надбавки к ним), наряду с единовременными выплатами семьям с детьми и новыми регулярными пособиями нуждающимся семьям с детьми в совокупности увеличили доходы населения в наиболее сложный период более чем на 0,7 трлн рублей (почти 5% квартального уровня доходов населения).

Рост социальных выплат, наряду со сдержанным влиянием кризиса на трудовые доходы поддерживают потребительскую уверенность в пост-карантинный период.

Сопутствующий рост потребительского спроса содействует относительно быстрому восстановлению деловой активности в секторах, где деятельность приостанавливалась. Это создает необходимые предпосылки для восстановления занятости и снижает риски сокращения экономического потенциала в соответствующих отраслях.

В целом реализация антикризисных программ, наряду с другими мерами контр-циклической политики (в том числе денежно-кредитной), позволяет избежать развития событий по негативному сценарию. Сокращение экономики может оказаться не таким глубоким, а восстановление более динамичным по сравнению с другими странами.

1.2. СТРУКТУРНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ЭКОНОМИКИ

Устойчивые и предсказуемые экономические условия

Проведение с 2017 года бюджетной политики на основе "бюджетных правил" позволило снизить зависимость экономики и государственных финансов от конъюнктуры сырьевых рынков, создало условия для обеспечения предсказуемости экономических, финансовых и фискальных условий.

Глобальная пандемия стала очередной проверкой институтов макроэкономической политики на прочность. Введение мер, направленных на сдерживание распространения вирусной инфекции, привело к сокращению спроса со стороны ключевых отраслей - потребителей нефтепродуктов, включая транспортный сектор. Соответственно, мировой нефтяной рынок столкнулся в этом году с самым масштабным в современной истории падением спроса.

Это не могло не отразиться на ценовой конъюнктуре, особенно в период до заключения соглашения по ограничению добычи между странами ОПЕК и другими крупнейшими производителями нефти. В отдельные периоды в течение 1 полугодия 2020 года цены на нефть падали ниже 10 $/барр.

Последствия беспрецедентного обвала цен на нефть при этом не были драматичными: национальная валюта и финансовые рынки сохраняли стабильность, инфляция и инфляционные ожидания оставались под контролем, не наблюдалось дестабилизации сберегательного поведения, пассивная база банковского сектора сохранила устойчивость.

Таким образом, проведение бюджетной политики в соответствии с "бюджетными правилами" позволяет эффективно "локализовать" нефтяную волатильность, обеспечивая устойчивость к такого рода шокам как непосредственно государственных финансов, так и экономики в целом.

Это стало особенно важным в текущем году, когда одновременно с нефтяным шоком для минимизации последствий борьбы с пандемией требовалось проведение масштабного бюджетного импульса. В отсутствии ценовой и финансовой стабильности проведение эффективной контр-циклической экономической политики - как бюджетной, так и денежно-кредитной - было бы невозможным.

Управление средствами Фонда национального благосостояния (ФНБ). Согласно базовому варианту прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года предполагается сохранение цен на нефть марки "Юралс" несколько выше базового уровня в 2021 - 2030 гг., что обеспечит пополнение средств ФНБ. В последующий период ожидается сохранение цен на нефть на базовом уровне и стабилизация объема накопленных средств в ФНБ. В результате объем средств ФНБ к 2036 году в базовом сценарии составит около 7,9% ВВП, в том числе ликвидная часть - около 7% ВВП на всем долгосрочном горизонте.

В целях оценки устойчивости государственных финансов к стрессовым сценариям развития внешней среды было проведено стресс-тестирование параметров федерального бюджета в зависимости от масштабов и продолжительности ценовых шоков на мировом рынке энергоносителей.

При реализации ценового шока средних масштабов (снижение цен на нефть до 25 - 30 $/барр. в течение 3 - 5 лет) объем выпадающих нефтегазовых доходов за соответствующий период может составить 4 - 11% ВВП. Гарантией исполнения всех обязательств государства и сохранения макроэкономической и финансовой стабильности в стрессовых условиях является наличие достаточного объема ликвидных активов в ФНБ.

Таблица 1.2.1 Оценка выпадающих нефтегазовых доходов <*> федерального бюджета при различной продолжительности "нефтяного шока", % ВВП

<*> Без учета Кдемп.

<**> В ценах 2017 года.

В рамках задачи по увеличению доходности управления средствами ФНБ при сохранении действенности механизма "бюджетных правил" в 2020 году часть средств ФНБ была размещена в акции ПАО "Сбербанк":

- Такое размещение было осуществлено за счет средств, превышающих отсечку в 7% ВВП: таким образом, был сохранен минимально допустимый уровень резервных активов, а уязвимость бюджета и экономики к внешним шокам не повысилась.

- Ожидаемая дивидендная доходность по итогам 2019 года превысит 9%: это существенно превышает стоимость государственных заимствований и представляет самое доходное вложение средств ФНБ в части превышающей 7% ВВП.

Сформировавшаяся в результате продажи пакета акций ПАО "Сбербанк" у Банка России прибыль была частично перечислена в федеральный бюджет в виде денежных средств (и сформировала один из источников финансирования антикризисных мер) и в форме прав требований к ВЭБ.РФ и ПАО "Сбербанк" (что позволило увеличить капитал соответствующих финансовых институтов).

Кроме того, конвертация иностранной валюты, необходимая для приобретения пакета акций ПАО "Сбербанк", также стала источником для проведения Банком России дополнительных операций на валютном рынке, усиливших стабилизирующее влияние операций в рамках "бюджетного правила" при снижении цен на нефть ниже 25 $/барр.

Стратегическая приоритизация расходов бюджета

Глобальная пандемия коронавируса внесла коррективы в реализацию бюджетной политики в 2020 году. Тем не менее, содействие достижению национальных целей развития страны остается ключевой задачей экономической политики, и антикризисные программы - в том числе в рамках Общенационального плана действий по восстановлению экономики - ориентированы в первую очередь на возвращение экономики на траекторию роста, соответствующую достижению национальных целей развития.

В течение 2019 и начала 2020 года все дополнительные финансовые ресурсы бюджета были ориентированы на соответствующие мероприятия. Так, дополнительный импульс достижению национальных целей развития придали мероприятия, вытекающие из Послания Президента Федеральному Собранию, в целях реализации которых в 1 квартале 2020 года был уточнен федеральный бюджет и соответствующие государственные программы на федеральном и региональном уровнях.

Мероприятия Послания ориентированы в первую очередь на содействии достижению целей в социальной сфере - снижении бедности, стимулировании рождаемости, укреплении системы образования и здравоохранения - и создания, таким образом, основы для сбалансированного развития.

Стимулирование инвестиционной активности

В 2019 году и начале 2020 года был также принят ряд изменений в налоговое законодательство, направленных на стимулирование инвестиционной активности:

1. Принят закон "О защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности", в том числе предусматривающий предоставление соответствующим инвесторам "базовой" налоговой стабилизации (по налогу на прибыль и имущественным налогам).

2. В части совершенствования стимулирующих льгот по налогу на прибыль организаций:

- инвестиционный налоговый вычет распространен на участников КГН, а также в отношении расходов на создание объектов инфраструктуры в рамках комплексного освоения территорий в целях строительства стандартного жилья;

- предоставлена возможность уменьшать налоговую базу на сумму расходов на создание объектов социальной инфраструктуры, безвозмездно передаваемых в государственную или муниципальную собственность;

- упрощены условия применения пониженных ставок для участников региональных инвестиционных проектов;

- усовершенствованы условия деятельности участников СПИК, в том числе в части порядка налогообложения.

3. Деофшоризация и амнистия капитала. В рамках третьего этапа "амнистии капитала" (с 1 июня 2019 года по 1 марта 2020 года) предоставлена возможность задекларировать имущество, зарубежные счета и контролируемые иностранные компании (КИК) с сохранением гарантий, которые предоставлялись на первом и втором этапах декларирования. Воспользоваться этими преференциями возможно при условии возврата в страну средств с задекларированных счетов, а также редомициляции КИК в специальные административные районы (САР) (Калининградская область и Приморский край).

4. Совершенствование налогообложения зарубежных геологоразведочных проектов в целях стимулирования деятельности российских нефтяных компаний по поиску и оценке месторождений углеводородного сырья вне России.

5. Повышение привлекательности развития бизнеса на отдельных территориях:

- для участников СЭЗ в Республике Крым и г. Севастополе снято ограничение на применение пониженных тарифов страховых взносов в размере 7,6% при превышении трехлетнего срока с момента создания СЭЗ и продлен период их применения до окончания срока существования СЭЗ;

- для резидентов ТОСЭР в Дальневосточном федеральном округе и резидентов свободного порта Владивосток снято ограничение на применение пониженных тарифов страховых взносов в размере 7,6% при превышении трехлетнего срока с момента создания ТОСЭР;

- для резидентов ОЭЗ в Калининградской области на определенный период установлены пониженные тарифы страховых взносов в размере 7,6% (при соблюдении ими определенных условий).

Кроме того, в рамках национальных проектов в сфере экономики (международная кооперация и экспорт, МСП, производительность труда) были запущены масштабные программы повышения доступности кредитных ресурсов на инвестиционные цели через механизм субсидирования части расходов по обслуживанию таких кредитов.

Справедливая конкурентная среда и сокращение теневого сектора

На создание справедливых конкурентных условий и улучшение условий ведения бизнеса была направлена работа по улучшению администрирования доходов. Внедрение новых информационных технологий и постепенное формирование единого информационного пространства администрирования позволили без увеличения налоговой нагрузки значительно повысить собираемость доходов бюджетов.

При этом повышение собираемости налогов не только способствует мобилизации доходов, но также позволяет устранить неравные конкурентные условия и способствует перераспределению трудовых и материальных ресурсов в пользу эффективных собственников и менеджеров от тех, кто получал конкурентные преимущества за счет недобросовестного поведения.

Из ключевых результатов по данному направлению можно отметить:

- Расширение применения специального налогового режима для самозанятых - налога на профессиональный доход (НПД) - с 1 июля 2020 года на все субъекты Российской Федерации (предоставлена возможность введения в действие налога законами субъектов Российской Федерации). НПД администрируется в бездекларационном формате через веб-интерфейс с практически нулевыми издержками для предпринимателей.

Результаты применения показывают высокую популярность этого режима: по состоянию на конец сентября 2020 г. в качестве действующих налогоплательщиков НПД зарегистрировано более 1,1 млн. человек, а суммарный доход действующих плательщиков НПД превысил 150 млрд. рублей (с введения в 2019 году).

- Формирование единого информационного пространства администрирования доходов:

- в 2019 году подписано Соглашение о механизме прослеживаемости товаров на таможенной территории ЕАЭС, предусматривающее создание внешнего и внутреннего сегментов прослеживаемости;

- в рамках задачи создания национального сегмента в 2019 - 2020 гг. проводится эксперимент по прослеживаемости отдельных видов товаров;

- разработана нормативно-правовая база национального сегмента, предусматривающая полноценный запуск системы с 2021 года.

- Повышение качества работа с дебиторской задолженностью. В 2019 году была разработана и реализована "дорожная карта" по улучшению администрирования доходов бюджетной системы и повышению эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам, включая мероприятия по: расширению возможности для проведения налоговыми органами зачета (вне зависимости от вида налога/сбора), усовершенствования порядка уплаты/возврата госпошлины (в т.ч. посредством ЕПГУ), реализации каждым ведомством собственных дорожных карт по сокращению дебиторской задолженности.

В результате принятых мер удалось сохранить низкие темпы роста общего объема дебиторской задолженности (без учета задолженности, срок уплаты которого еще не наступил), а по ряду категорий (в частности, задолженности в части налогов и сборов) - добиться снижения общего объема.

- Создание комфортных условий для добровольной и своевременной уплаты налогов и других платежей:

- введен институт "авансовой" уплаты налогов для физических лиц ("единый налоговый платеж физического лица");

- сокращено количество предоставляемой отчетности по имущественным налогам организаций.

Повышение отдачи государственных активов

В целях обеспечения равных условий ведения бизнеса и повышения качества управления компаниями с государственным участием продолжена работа по реализации единого подхода к дивидендной политике акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности - соблюдение минимальных требований по дивидендным выплатам в размере 50% чистой прибыли по МСФО. Большинство крупнейших акционерных обществ с государственным участием стали учитывать данный подход в своей дивидендной политике. По результатам 2019 года (дивиденды, подлежащие уплате в 2020 году) общий объем поступлений дивидендов в федеральный бюджет (с учетом дивидендов ПАО "Сбербанк России") ожидается на уровне около 640 млрд. рублей (что более чем на 40% выше уровня по результатам 2017 года).

Приведение дивидендной политики в соответствие с едиными принципами (в т.ч. РЖД, Россети) будет способствовать улучшению качества инвестиционных проектов и создавать стимулы к повышению операционной эффективности и финансовой дисциплины, что создаст основание для роста капитализации соответствующих компаний.

Планируется дальнейшее совершенствование принципов дивидендной политики, связанное с переходом к определению базы дивидендных выплат на основе чистой прибыли, скорректированной на результаты "не денежных" и нерегулярных операций (как переоценки, списания и др.). Применение такого подхода повысит прозрачность и справедливость начисления дивидендов, позволит избежать влияния на дивидендную политику разовых неоперационных событий, а также отдельных субъективных решений и предположений, вносящих искажения в финансовый результат. Расчет дивидендов на основе скорректированной чистой прибыли соответствует лучшим мировым стандартам и уже применяется отдельными компаниями с государственным участием (в частности, ПАО "Газпром").

1.3. ОПЕРАЦИОННАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

В 2019 году Международным валютным фондом была проведена оценка прозрачности в налогово-бюджетной сфере, <1> по результатам которой Россия вошла в тройку лучших стран в рейтинге вместе с Финляндией и Литвой. В докладе отмечен значительный прогресс в вопросах повышения открытости бюджетного процесса, расширении охвата и углублении детализации бюджетной отчетности. По оценке МВФ, успехи особенно очевидны в раскрытии информации о бюджетных рисках и их анализе. В частности, в 2019 году утвержден бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период (распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 года N 558-р), представляющий оценки наиболее вероятных тенденций развития бюджетов бюджетной системы на вариативной основе.

<1> Доклад "Российская Федерация: Обновленная оценка прозрачности в налогово-бюджетной сфере" https://www.imf.org/ru/Publications/CR/Issues/2019/10/30/Russian-Federation-Fiscal-Transparency-Evaluation-Update-48772

В 2019 году утверждена Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах (распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 января 2019 года N 117-р), содержащая перечень мер по разработке новых и модернизации существующих инструментов и механизмов повышения эффективности бюджетных расходов, устранения неэффективного и нецелевого расходования бюджетных средств.

Внедрение института обзоров бюджетных расходов

В 2019 году проведены обзоры по 5 сферам (направлениям) бюджетных расходов:

- расходы на проведение научно-исследовательских работ и НИОКР гражданского назначения, в том числе в рамках государственных заданий;

- расходы на материально-техническое обеспечение федеральных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами;

- расходы, главным распорядителем средств по которым является ФССП;

- расходы на реализацию госпрограмм в сфере промышленности гражданского назначения;

- расходы на реализацию госпрограмм в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Результаты соответствующих обзоров бюджетных расходов размещены в открытом доступе на Едином портале бюджетной системы РФ.

Создание системы учета, контроля и оценки налоговых расходов

С 2019 года на законодательном уровне закреплена обязанность учета и оценки налоговых расходов, обусловленных предоставлением налоговых льгот, освобождений и иных преференций по налогам, сборам, таможенным платежам, страховым взносам на обязательное социальное страхование.

Таблица 1.3.1. Объем налоговых расходов Российской Федерации в 2017 - 2023 гг. (по видам налогов и сборов)

млрд. рублей

<1> Оценка Минфина России.

<2> Без учета информации по выпадающим доходам по отдельным налоговым расходам в связи с отсутствием исходных данных (например, налоговые расходы, связанные с применением ускоренной амортизации).

<3> Введение НДД привело к увеличению налоговых расходов в части вывозной таможенной пошлины на нефть и НДПИ на нефть, при оценке налоговых расходов учитывается сумма выпадающих доходов по указанным платежам, скорректированная на поступления НДД.

<4> Рост налоговых расходов по НДС в 2019 году связан с увеличением основной ставки налога при сохранении пониженных ставок и освобождений и соответствующим ростом выпадающих доходов.

<5> Включена сумма выпадающих доходов в связи с исключением движимого имущества из объектов налогообложения с 1 января 2019 года.

Расширение применения проектных принципов управления

В рамках реализации национальных проектов продолжилось совершенствование системы проектного управления, в том числе:

- обеспечена возможность перераспределения бюджетных ассигнований на основании решений органов управления проектной деятельностью;

- расширены полномочия кураторов национальных проектов и соответствующих проектных комитетов в части упрощения процедуры внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета;

- синхронизированы процедуры принятия решений о внесении изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета и паспорта национальных и федеральных проектов.

Совершенствование механизма казначейского сопровождения

В 2019 - 2020 гг. продолжилось постепенное расширение применения инструментария казначейского сопровождения с его распространением в отношении:

- авансовых платежей по контрактам, источником финансового обеспечения которых являются субсидии бюджетам субъектов на софинансирование мероприятий по поддержке отраслей промышленности и сельского хозяйства;

- субсидий из бюджета субъекта РФ фонду капитального ремонта и фонду развития промышленности соответствующего региона на обеспечение их деятельности; средств, получаемых фондом капитального ремонта субъекта за счет взносов на капитальный ремонт; расчетов, связанных с исполнением контрактов, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии и средства.

Кроме того, в рамках работы по совершенствованию механизма казначейского сопровождения в 2019 году введено требование о ведении юр. лицами раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому госконтракту, средства по которым подлежат казначейскому сопровождению.

Развитие контрактной системы

В целях повышения эффективности и оперативности контрактной системы в 2019 году обеспечено:

- упрощение процедур планирования закупок путем формирования только одного документа планирования закупок (план-график) и исключения необходимости обоснования закупок на стадии их планирования: установлены единые требования к форме планов-графиков, порядку их формирования, утверждения и внесения изменений, а также их размещения в единой информационной системе;

- повышение ценового порога с целью проведения "короткого" аукциона с 3 млн рублей до 300 млн рублей (до 2 млрд рублей при осуществлении закупок на выполнение работ в сфере строительства);

- возможность в рамках национальных проектов осуществить закупку строительства капитальных объектов "под ключ" (включая проектирование) в форме конкурса с формированием начальной максимальной цены контракта (НМЦК);

- повышение ценового порога для проведения запроса котировок в электронной форме до 3 млн рублей;

- наделение заказчика правом осуществления закупки по цене за единицу товара, работы, услуги вне зависимости от объекта закупки;

- возможность осуществления закупки товара у единственного поставщика из "электронного магазина" электронной площадки на сумму до 3 млн рублей.

В целях обеспечения устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции в 2020 году обеспечено:

- возможность заключения контракта "под ключ" по любым объектам капстроительства (по перечням Правительства, высших исполнительных органов субъекта или местной администрации), предметом которого одновременно могут являться работы по проектированию, строительству и поставке оборудования;

- возможность списания заказчиком начисленных поставщику неустоек в связи с неисполнением в 2020 году контрактов, в т.ч. в связи с распространением новой коронавирусной инфекции;

- возможность (до 31 декабря 2020 года) заказчика не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта, обеспечения гарантийных обязательств при осуществлении закупок у субъектов малого предпринимательства и СОНКО;

- возможность в 2020 году изменения срока и цены исполнения контракта по соглашению сторон, если в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (а также в иных случаях, установленных Правительством) возникли независящие от сторон обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения;

- снижение минимального размера обеспечения исполнения контрактов с 5 до 0,5%;

- возможность не устанавливать обеспечение исполнения контракта, по которому обеспечивается казначейское сопровождение расчетов;

- освобождение от обеспечения авансов, если в части таких авансов осуществляется казначейское сопровождение расчетов (размер обеспечения исполнения контракта при казначейском сопровождении аванса уменьшается и исчисляется от начальной максимальной цены контракта, уменьшенной на размер такого аванса);

- распространение вышеуказанных изменений на ранее заключенные контракты по соглашению сторон.

Повышение эффективности управления ликвидностью на едином счете федерального бюджета

В 2019 - 2020 годах в рамках работы по совершенствованию инструментов управления ликвидностью на едином счете федерального бюджета (ЕСФБ) были реализованы следующие мероприятия:

- началось размещение временно свободных средств федерального бюджета на банковских счетах до востребования;

- начал функционировать механизм операций по размещению остатков средств через договоры банковского вклада с центральным контрагентом;

- осуществлен переход на принципы определения кредитоспособности контрагентов Федерального Казначейства (ФК) на основе рейтингов российских рейтинговых агентств;

- на регулярной основе началось проведение операций валютный своп;

- созданы правовые основы для использования суверенных еврооблигаций РФ в качестве обеспечения по договорам репо;

- запущен инструмент по размещению средств по договорам репо в иностранной валюте;

- созданы правовые основы для проведения операций по размещению и привлечению свободных остатков ЕСФБ на организованном рынке репо.

В результате объем размещаемых средств увеличился в 2019 году почти в 2 раза до 2,6 трлн. рублей, а свободный остаток средств сократился на 11,6%. Это позволило увеличить доходы федерального бюджета более чем на 95 млрд. рублей в 2019 году по сравнению с 2018 годом.

Централизация обеспечивающих функций государственных органов

В 2019 году в рамках проекта по централизации (специализации) на базе ФК функций по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности:

- сформирована соответствующая нормативно-правовая база, вкл. правовые нормы по созданию единого центра компетенций на базе ФК, а также нормы по обеспечению перехода организаций бюджетной сферы на централизованную организацию бюджетного (бухгалтерского) учета;

- в рамках заключенных соглашений ФК осуществляло полномочия по ведению бюджетного учета тринадцати ФОИВ, их территориальных органов и отдельных подведомственных казенных учреждений.

В 2020 году был запущен эксперимент по централизации функций по планированию и осуществлению закупок отдельных товаров для 12 субъектов закупочной деятельности федерального уровня, создана необходимая нормативно-правовая база (Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 2020 г. N 892.). В эксперименте принимают участие ФК, Росимущество и Федеральная пробирная палата (включая территориальные управления).

Повышение эффективности государственного внутреннего финансового контроля

В целях совершенствования организации и осуществления внутреннего финансового контроля и аудита реализованы следующие мероприятия:

- уточнены порядки применения (изменения, отказа от применения) бюджетных мер принуждения и исполнения соответствующих решений;

- утвержден порядок проведения анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного финансового контроля исполнительной власти субъектов (местных администраций);

- усовершенствована нормативно-правовая база в целях установления единых для всех уровней бюджетной системы федеральных стандартов внутреннего финансового аудита (и единых подходов к мониторингу качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств).

1.4. РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Поддержка субъектов РФ, расширение их доходной базы и обеспечение устойчивости их бюджетов, наряду с повышением прозрачности и предсказуемости планирования межбюджетных трансфертов оставались в 2019 - 2020 гг. приоритетом государственной политики в сфере межбюджетных отношений.

В 2019 году продолжалась работа по совершенствованию соответствующей нормативно-правовой базы, включая новации в части:

- перехода от финансовой к персональной ответственности высших должностных лиц за несоблюдение предельных значений размера дефицита бюджета, объема заимствований и объема государственного долга: исключение "наказаний" в виде приостановления/сокращения трансфертов;

- введения "горизонтальных субсидий" в целях стимулирования к межрегиональной (межмуниципальной) кооперации и интеграции;

- ограничения случаев и оснований, при которых целевые межбюджетные трансферты могут предоставляться в форме иных межбюджетных трансфертов;

- возможности оперативного перераспределения в течение всего срока реализации национальных проектов межбюджетных трансфертов в целях реализации региональных проектов (путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись);

- сокращения предельного срока заключения соглашений на предоставление субсидий бюджетам субъектов (с 15 февраля до 1 января очередного финансового года);

- установления предельного срока распределения иных межбюджетных трансфертов и заключения соглашений на их предоставление (до 1 января очередного финансового года или 30 дней после внесения изменений в закон о бюджете);

- установления предельных объемов нераспределенного резерва для иных межбюджетных трансфертов (5% на первый год планового периода, 10% на второй год планового периода);

- возможности регионов осуществлять за счет собственных средств дополнительные расходы на финансовое обеспечение мероприятий, софинансируемых из федерального бюджета, в целях их опережающей реализации (с правом на возмещение указанных расходов в последующих периодах с сохранением уровня софинансирования, установленного в соответствующем соглашении);

- применения единого предельного уровня софинансирования для субсидий на реализацию национальных проектов на весь срок их реализации и установления аналогичного предельного уровня софинансирования в отношении субсидий на реализацию госпрограммы "Комплексное развитие сельских территорий";

- учета при отборе регионов и распределении субсидий перспективных экономических специализаций и параметров демографического прогноза по субъектам РФ и муниципальным образованиям, заложенных Стратегией пространственного развития на период до 2025 года;

- возможность установления актами Правительства РФ распределения субсидий на период превышающий срок действия лимитов бюджетных обязательств и заключения соглашений о предоставлении субсидий бюджетам субъектов РФ (межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам) за пределами планового периода;

- требования заключения соглашений о предоставлении субсидий бюджетам субъектов РФ (межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам) на срок, не меньший периода, на который утверждено распределение соответствующих межбюджетных трансферов в законе о бюджете;

- установления предельного срока заключения соглашений субъектами РФ с муниципальными образованиями (30 дней) и предельного срока утверждения правил предоставления субсидий (до 1 декабря, предшествующего году предоставления субсидии).

В целях стимулирования субъектов РФ к повышению эффективности мер государственной поддержки при расчете налогового потенциала (для целей распределения дотаций на выравнивание бюджетного обеспеченности) не учитываются стимулирующие налоговые расходы, обусловленные льготами по налогу на прибыль и имуществу организаций, оценка совокупного бюджетного эффекта по которым принимает положительное значение.

В целом, реализованные в 2014 - 2019 гг. меры по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов и ограничению роста их долга принесли результаты:

- государственный долг субъектов снизился до 2 113,0 млрд. рублей (22,5% налоговых и неналоговых доходов):

- консолидированные бюджеты субъектов в течение 2018 - 2019 гг. были исполнены с профицитом (510,3 и 4,7 млрд. рублей в 2018 и 2019 гг. соответственно).

В то же время распространение новой коронавирусной инфекции в 2020 году оказало значительное влияние на динамику доходов и расходов региональных бюджетов. Так, за первые 8 месяцев текущего года налоговые и неналоговые доходы регионов снизились на 7% г/г. При этом география влияния кризиса на доходы субъектов неравномерна: так, в ресурсодобывающих регионах сокращение превысило -12,2% г/г, в то время как в столичных агломерациях сложилась более устойчивая динамика (-5,1%).

В целях создания условий для устойчивого и сбалансированного исполнения региональных бюджетов в связи со сложной экономической ситуацией ввиду распространения новой коронавирусной инфекции в 2020 году были предусмотрены дополнительные меры поддержки бюджетов субъектов РФ в части:

- дополнительных трансфертов в целях компенсации снижения поступлений доходов (300,0 млрд. рублей) и оказания помощи пациентам с новой коронавирусной инфекцией (68,2 млрд. рублей):

- введения возможности превышения предельных значений показателей дефицита и госдолга;

- переноса на 2 года срока погашения реструктурированной задолженности, проведенной в 2012 и 2013 гг., до 2034 года: с погашением ежегодно в 2025 - 2034 годах равными долями (ранее с 2023 по 2032 годы);

- продления периода погашения реструктурированной в 2017 году задолженности до 2029 года и изменение объемов погашения задолженности: в 2020 году освобождение от погашения задолженности, в 2021 - 2024 гг. погашение в размере 5% суммы задолженности ежегодно, в 2025 - 2029 гг. ежегодно равными долями от остатка суммы задолженности (с возможностью досрочного погашения).

при этом высвобождаемые от погашения в 2020 году средства подлежат направлению на финансирование мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, а также на компенсацию снижения доходов в 2020 году (по сравнению с 2019 годом);

- освобождения субъектов РФ, нарушивших соглашения по итогам 2019 года от досрочного погашения части бюджетных кредитов в 2020 году;

- увеличения в 2020 году срока предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на счете бюджета (казначейских кредитов) с 90 до 180 дней;

- введения возможности предоставления в 2020 году между субъектами РФ "горизонтальных бюджетных кредитов" на срок до трех лет;

- расширения случаев внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета субъекта РФ (местного бюджета) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете;

- ускорения и упрощения административных процедур, связанных с предоставлением целевых межбюджетных трансфертов.

1.5. ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

В 2019 году в соответствии с пунктом 5 части II Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации (ВТО) от 15 апреля 1994 года завершилась поэтапная реализация тарифных обязательств, начатая в 2012 году.

В соответствии с перечнем обязательств России перед ВТО в 2019 - 2020 гг. реализовано снижение ставок ввозных таможенных пошлин по 135 подсубпозициям действующего Единого таможенного тарифа Евразийского экономического союза (1,1% от общего количества 10-значных позиций), с 2020 года осуществлен переход от тарифной квоты к плоскому тарифу на свинину (до уровня ставки 25%).

В 2019 году решения о представлении и применении новых тарифных льгот не принимались, а в 2020 году перечень тарифных льгот был расширен мерами по предотвращению распространения коронавирусной инфекции 2019-nCoV:

- решением Совета Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) от 16 марта 2020 года N 21 утвержден перечень товаров, ввозимых на таможенную территорию ЕАЭС в целях реализации государствами - членами ЕАЭС мер, направленных на предупреждение и предотвращение распространения коронавирусной инфекции 2019-nCoV и в отношении которых предоставляется льгота в виде освобождения от уплаты ввозной таможенной пошлины на срок с 3 апреля до 30 сентября 2020 года;

- решением Совета ЕЭК от 3 апреля 2020 года N 33 установлен перечень товаров критического импорта, в отношении которых предоставлялась льгота в виде освобождения от уплаты ввозной таможенной пошлины на срок с 18 апреля по 30 июня 2020 года.

С 1 января 2020 года введены новые нормативы распределения сумм ввозных таможенных пошлин между государствами - членами ЕАЭС: для России такой норматив установлен в размере 85,065%.

В 2019 году подписаны Соглашения о свободной торговле между ЕАЭС и Республикой Сингапур, а также между ЕАЭС и Республикой Сербия.

2. УСЛОВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ, НАЛОГОВОЙ И ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В 2021 - 2023

2.1. ВНЕШНИЕ УСЛОВИЯ

Пандемия оказала масштабное негативное влияние на экономическую активность. По оценкам МВФ в 2020 году в мире ожидается самый глубокий спад за период после Второй Мировой войны. При этом с начала года оценки динамики мирового ВВП в 2020 году понижались уже трижды: с +3,3% в январе до текущих -4,9%.

Нижняя точка кризиса, вероятно, была пройдена во 2 квартале 2020 года, когда глубокое падение ВВП наблюдалось практически во всех странах большой двадцатки (за исключением Китая). В летние месяцы по мере ослабления карантинных ограничений и активизации мер государственной поддержки наблюдалось улучшение деловых настроений. Тем не менее, ситуация в мировой экономике остается сложной, а траектория дальнейшего восстановления неясной. Даже по итогам 2021 года мировой выпуск, вероятно, не вернется к уровню 2019 года, а по сравнению с прогнозами до пандемии его уровень ожидается на 6,5% ниже.

Экономическая активность упала вследствие двойного шока - со стороны предложения и спроса. С одной стороны многие компании были вынуждены временно прекратить работу из-за ограничений, направленных на борьбу с эпидемией, а также нарушения производственных цепочек. По данным ВТО, в первом квартале 2020 года объем мировой торговли снизился на 3% по сравнению с тем же периодом предыдущего года. Предварительные оценки для второго квартала, в котором распространение коронавируса и связанные с ним ограничения затронули значительную часть мира, показывают, что падение объема глобальной торговли составило около 18,5%.

В то же время на шок предложения накладывается и шок спроса. В отличие от "обычных" кризисов вследствие вынужденного и добровольного социального дистанцирования и снижения потребительской уверенности заметно снизилось потребление услуг. Кроме того, компании реального сектора также сократили инвестиции, столкнувшись с резким спадом спроса, перебоями в поставках и высокой неопределенностью.

Резкое снижение экономической активности сопровождается сокращением занятости. Несмотря на реализацию мер поддержки рынка труда, по данным Международной организации труда (МОТ) сокращение рабочего времени в мире во 2 кв'2020 по сравнению с 4 кв'2019 на 14% было эквивалентно потере 480 миллионов рабочих мест с полной занятостью. По итогам всего года в базовом сценарии МОТ потери рабочего времени будут составлять порядка 4,9% (эквивалент 168 млн. рабочих мест).

Столь масштабный экономический кризис в мире вызвал не менее масштабный ответ со стороны правительств и центральных банков. В целях поддержки населения и компаний реального сектора экономики были предприняты меры по отсрочке и снижению налогов, расширению программ гос. гарантий и увеличению прямых бюджетных расходов.

Фискальные меры поддержки

Общий объем прямых фискальных мер в целях поддержки экономики и населения в связи с распространением коронавируса по ключевым странам составил почти $ 5 трлн., а с учетом налоговых отсрочек, госгарантий и квазифискальных операций - более $ 11 трлн. Принимаемые меры стран отличаются по размеру и составу, однако типы мер в целом схожи и осуществляются по трем ключевым направлениям:

1. Укрепление системы здравоохранения.

2. Поддержка населения в первую очередь наиболее уязвимых групп граждан и безработных.

3. Поддержка компаний и отраслей, включая предоставление налоговых отсрочек и снижение налоговой нагрузки, предоставление гарантийной поддержки по кредитам и субсидирование процентных ставок, программы поддержки занятости и доходов наемных работников, прямая поддержка наиболее пострадавших отраслей, а также поддержка субъектов МСП.

Китай объявил о дополнительных фискальных мерах в размере 4,5% ВВП. Ключевые меры включают: а) увеличение расходов на профилактику эпидемий и борьбу с ними, б) производство медицинского оборудования, в) ускоренное предоставление пособий по безработице и распространение их на трудящихся-мигрантов, г) налоговые льготы (включая снижение ставка НДС до конца 2020 года с 3% до 1% (освобождение от уплаты НДС в наиболее пострадавшей провинции Хубей) для малых предприятий) и д) увеличение программы государственных инвестиций (в частности, стимулирование инвестиций в инфраструктуру через выкуп облигаций региональных правительств общей стоимостью 1,6% ВВП).

США. Реализовали четыре пакета мер общим объемом почти 14,3% ВВП (большая часть этих мер - 9,1% ВВП - приходится на прямые меры), включая: а) временные выплаты пострадавшим гражданам и надбавки к пособию по безработице и иная помощь домохозяйствам, б) поддержка МСП и крупного бизнеса и ряд других расходов. В настоящее время в процессе обсуждения в Конгрессе находится очередной пакет мер.

Германия. Размер прямых мер поддержки составляет около 8,9% ВВП, также расширена программа предоставления гос. гарантий (до 24% ВВП). Пакеты мер включают: а) расходы на медицинское оборудование и разработку вакцины, б) расширение доступа к временной работе (программа "Kurzarbeit") и предоставление субсидий для сохранения рабочих мест и доходов работников, в) гранты для владельцев малого бизнеса и самозанятых, серьезно пострадавших от пандемии, а также облегчение доступа к поддержке базового дохода для самозанятых г) предоставление венчурного финансирования для стартапов, д) расширенные кредитные гарантии для экспортеров и банков, финансирующих экспорт, е) субсидии/инвестиции в экологически чистую энергию и цифровизацию ж) временное повышение сроков предоставления пособий по безработице и повышение пособий по уходу за детьми для малообеспеченных родителей пособий з) финансовая поддержка местных органов власти. Налоговые стимулы предусматривают предоставление отсрочек до конца года для субъектов МСП и самозанятых, временное снижение НДС (общий объем - 7,4% ВВП).

Япония. Объем прямых мер оценивается в 11,3% ВВП. Ключевые меры включают: денежные выплаты гражданам, субсидии пострадавшим организациям, программы поддержки занятости, отсрочки уплаты налогов и взносов на социальное страхование, а также льготные кредиты от государственных и частных финансовых учреждений.

Фискальные меры по борьбе с последствиями Covid-19, % ВВП

В результате во всех ключевых странах бюджет в 2020 году прогнозируется с существенным дефицитом, в том числе в странах, стремившихся в 2019 году к положительному фискальному балансу.

Результатом синхронного роста дефицита бюджетов в 2020 - 2021 гг. станет резкое повышение уровня задолженности к ВВП - как в развивающихся, так и в развитых странах. По прогнозам МВФ, государственный долг в мире в целом после роста в 2019 году на 1,6 п. п., в 2020 году вырастет на 18,7 п. п. и достигнет 101,5% глобального ВВП - самого высокого уровня за всю историю.

Результатом смягчения фискальной политики и роста долга по всему миру стало снижение суверенных рейтингов ведущими рейтинговыми агентствами. По данным Fitch Ratings количество понижений рейтингов за четыре месяца 2020 года достигло рекорда: рейтинги были понижены для долговых обязательств 29 стран.

Дополнительные опасения рейтинговых агентств вызывает растущий на протяжении нескольких лет и находящийся на историческом максимуме корпоративный долг. Экономический спад и ухудшение условий для заимствований на финансовых рынках уже привели в 2020 году к самым высоким темпам дефолтов по корпоративным облигациям со времен мирового финансового кризиса 2008 - 2009 гг., а количество дефолтов в развитых странах (кроме США) превзошло уровень прошлого кризиса.

Чрезвычайно высокий долг может стать опасным для развития мировой экономики вследствие повышения уязвимости к риску рефинансирования и ужесточения финансовых условий, приводящего к росту расходов на обслуживание долга и дестабилизации и без того слабых государственных финансов, а также способствующего росту стоимости заимствований для частных заемщиков.

В этой связи по мере восстановления экономической активности для всех стран критически важно вернуться к соблюдению сбалансированных принципов бюджетной политики, обеспечивающих экономическую и финансовую стабильность.

Мировые монетарные власти в ответ на ухудшение экономической ситуации также пошли на беспрецедентное смягчение ДКП: как по каналу процентных ставок, так и посредством кратного расширения программ предоставления ликвидности и выкупа активов. Антикризисные пакеты также включали макропруденциальные меры для снижения давления на капитал банковской системы, вызванного ухудшением положения заемщиков и предоставлением отсрочек выплат кредитов.

Денежно-кредитные меры поддержки

ФРС США предприняла оперативное смягчение монетарной политики: уже в марте ставка по федеральным фондам была снижена на 150 б.п. до 0 - 0,25 п.п., были снижены (до нуля) обязательные резервные требования для банков и расширено использование инструментов рефинансирования, в том числе новые механизмы поддержки ликвидности. Кроме того, начата масштабная программа выкупа активов: баланс ФРС к июню 2020 года вырос на $ 2,9 трлн. (превысив $ 7,1 трлн.).

В августе 2020 года ФРС США впервые приняла поправки в опубликованные в 2012 году долгосрочные цели и стратегию ДКП. Изменение, в частности, связано с долгосрочной целью по инфляции: денежно-кредитная политика будет нацелена на достижение инфляции 2% в среднем за период, что предполагает, что после периода низкой инфляции денежные власти будут стремиться обеспечить инфляцию, превышающую двухпроцентную среднесрочную цель. Таким образом, ФРС США уже сейчас пытается максимально смягчить переход к ужесточению денежно-кредитной политики.

ЕЦБ сохранил мягкие параметры монетарной политики (процентная ставка по кредитам - 0% годовых, ставка по депозитам - -0,5% годовых, ставка по маржинальным кредитам - 0,25% годовых), а также объявил о дополнительных покупках активов. ЕЦБ также выделил дополнительные средства для рефинансирования краткосрочных кредитов компаниям, выданным государственным банком развития KfW в партнерстве с коммерческими банками. Кроме того, были проведены дополнительные операции долгосрочного рефинансирования (LTRO) по ставке, равной средней ставке по депозитам.

Банк Японии сохранил ключевую ставку на уровне -0,1% годовых и продолжил таргетировать доходность 10-летних гособлигаций на уровне около 0%. В рамках количественного смягчения Банк Японии увеличил программу выкупа государственных и корпоративных облигаций, а также биржевых фондов и инвестиционных фондов недвижимости, запустил новые инструменты предоставления ликвидности финансовым институтам для облегчения финансирования корпораций.

Китайский народный банк снизил краткосрочные ставки обратного репо и среднесрочные ставки по кредитной линии MLF, снизил обязательные резервные требования, расширил предоставление ликвидности (механизмы обратного РЕПО и среднесрочного кредитования) и запустил программу льготного рефинансирования под кредиты производителям медицинских товаров и предметов первой необходимости, МСП и сельскохозяйственному сектору.

Как и развитые страны, многие страны с формирующимися рынками в течение этого периода прибегали к синхронному смягчению бюджетной и монетарной политики. При этом примерно в трети из них уже к началу кризиса отмечался высокий уровень госдолга, т.е. крайне ограниченное пространство для бюджетного маневра. Дополнительные риски для устойчивости государственных финансов создает высокий уровень корпоративного долга и усугубление проблематики неравенства доходов.

Условия торговли

Цены на нефть с начала 2020 г. демонстрировали нисходящую динамику и в апреле достигали минимальных значений с 2002 года. По сравнению с уровнем в 66,3 $/барр., на начало года цены на Brent (ближайший фьючерс) в апреле сократились более чем в три раза - до 19,3 $/барр., а цена на ближайший фьючерс нефти сорта WTI (эталонный сорт для США) опускалась до отрицательных значений.

Фундаментальным факторами снижения нефтяных котировок стали ограничительные меры стран мира по борьбе с распространением коронавируса, которые привели к резкому снижению пассажирских перевозок, особенно в авиационном секторе, а также в использовании личного и общественного транспорта и, как следствие, к беспрецедентному падению мирового спроса на нефть (в апреле - 20% г/г до 80,5 мбс.).

Ограничения добычи нефти в рамках соглашения между крупнейшими странами производителями (ОПЕК+), наряду с естественным сокращением коммерческой добычи нефти в других странах, помогло стабилизировать ценовую конъюнктуру на глобальном рынке. Ожидается, что повышенный уровень запасов, сформировавшийся в первом полугодии 2020 года, будет постепенно сокращаться благодаря восстановлению спроса и действующим ограничениям добычи в рамках соглашения ОПЕК+.

В то же время, в отношении траектории восстановления спроса сохраняются повышенные риски, связанные с эпидемиологической ситуацией и карантинными мероприятиями в разных странах. Кроме того, усиливается актуальность среднесрочных вызовов для мирового рынка углеводородного сырья, связанных с повышением энергоэффективности, ускоренным переходом на альтернативные (в том числе возобновляемые) источники энергии в свете глобальной климатической повестки.

Помимо декарбонизации, возврату на прошлый тренд роста спроса на нефть могут помешать изменения потребительских привычек, ускорившиеся в связи с пандемией коронавируса. Например, переход на удаленную работу части сотрудников может структурно снизить спрос на моторное топливо.

По прогнозам ВР, даже инерционный сценарий предполагает достижение пика мирового спроса на нефть уже к 2025 году. В двух других сценариях - быстрого перехода к зеленой энергетике и сценария нулевых выбросов CO2 - спрос на нефть уже никогда не восстановится до уровня 2019 года. Такие радикальные изменения в мировом энергетическом балансе, как предполагается, будут достигнуты в том числе вследствие резкого роста платы за выбросы углерода.

Согласно самому жесткому сценарию "нулевых выбросов CO2", предполагающему рост уровня электрификации транспорта до 80% к 2050 году (в инерционном сценарии - только 30%), спрос на нефть за 30 лет (в 2050 году по сравнению с 2019 годом) упадет на 78% (т.е. почти в пять раз), спрос на природный газ - на 36%, а спрос на уголь - на 90%.

2.2. ПАРАМЕТРЫ ПРОГНОЗА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 - 2023 гг. разработаны на основании базового варианта прогноза социально-экономического развития РФ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов (далее - базовый прогноз).

Базовый прогноз построен с учетом влияния на экономическую активность распространения новой коронавирусной инфекции и предполагает реализацию национальных целей развития на период до 2030 года, предусмотренных Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. N 474.

Среди основных внешнеэкономических предпосылок базового прогноза:

- сокращение мирового ВВП в 2020 году (на 4,0 - 4,5% г/г), связанное с введением многими странами карантинных мер, направленных на борьбу с распространением вируса;

- затяжной период восстановления глобальной экономики на фоне разрыва глобальных производственных цепочек и сохранения ограничений на деятельность ряда отраслей (туризм, авиаперевозки, сфера досуга и развлечений);

- добыча нефти в соответствии с текущими условиями сделки ОПЕК+ и стабильная ценовая конъюнктура на рынке нефти (цена Юралс 45 - 48 $/барр.);

- стабильные внешнеэкономические условия и курсовые соотношения: курс доллара США к рублю в диапазоне 72 - 74 рублей за доллар США;

- сохранение ограничительных мер, принятых иностранными государствами в отношении России, на протяжении всего прогнозного периода.

Благодаря реализации антикризисных мер в 2020 году российской экономике удается избежать развития ситуации по негативному сценарию. В отсутствии новых эпидемиологических шоков снижение ВВП по итогам 2020 года оценивается на уровне -3,9%, что лучше ожидаемой динамики в других странах. В 2021 году темпы роста экономики ускорятся. Восстановлению в том числе будет способствовать реализация мер Общенационального плана действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения.

В среднесрочной перспективе темпы роста ВВП стабилизируются на уровне выше 3,0%. Выходу российской экономики на траекторию более высоких темпов роста будет способствовать реализация национальных проектов и других мероприятий по достижению национальных целей развития.

Восстановление экономики будет сопровождаться улучшением ситуации на рынке труда. К концу 2021 года численность занятых (по методологии МОТ) практически достигнет докризисного уровня 2019 года (в среднем за 2021 год - 71,7 млн. чел.). Средний уровень безработицы в 2021 году составит 5,2%, причем к концу года показатель опустится чуть ниже 5%, что соответствует "естественному" уровню безработицы. После адаптации рынка труда к новым условиям в 2022 - 2023 годах уровень безработицы опустится до 4,7% и 4,6% соответственно.

На фоне повышения экономической активности и роста занятости в 2021 году ожидается умеренный рост реальных заработных плат (+2,2% г/г) и восстановление реальных располагаемых доходов населения (+3,0% г/г) с последующим их выходом на траекторию устойчивого роста на уровне 2,4 - 2,5% в 2022 - 2023 гг. Улучшение ситуации с доходами граждан будет способствовать устойчивому повышению потребительского спроса: после компенсационного роста в 2021 году (+5,1% г/г и +6,7% г/г по розничной торговле и платным услугам населению соответственно) в среднесрочной перспективе потребительские расходы продолжат расти на 2,8 - 3,1% в год.

Инвестиции при этом будут расти опережающими темпами (+3,9%, +5,3% и +5,1% в 2021 - 2023 гг. соответственно), отражая постепенный переход к инвестиционной модели роста, основанной на повышении капиталовложений частного сектора. В 2022 году дополнительный вклад в ускорение инвестиций внесет завершение сделки ОПЕК+ и сопутствующее восстановление инвестиций в нефтедобыче.

Таблица 2.2.1. Основные параметры базового прогноза социально-экономического развития РФ

3. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ БЮДЖЕТНОЙ, НАЛОГОВОЙ И ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2021 - 2023

3.1. БОРЬБА С ПАНДЕМИЕЙ И СОДЕЙСТВИЕ ВОССТАНОВЛЕНИЮ ЭКОНОМИКИ

Увеличение расходов на финансирование антикризисных программ, наряду с сокращением не нефтегазовых доходов, потребовали существенного расширения структурного (при базовой цене на нефть) первичного дефицита федерального бюджета в 2020 году: его размер по итогам года ожидается на уровне 3,2% ВВП (более 4,2% ВВП без учета поступления разовых доходов, связанных с поступлением части прибыли Банка России от продажи пакета акций ПАО "Сбербанк). Это поддержало спрос в экономике в наиболее острый период снижения расходов внебюджетного сектора, смягчая, таким образом, масштабы сокращения выпуска и оказывая содействие скорейшему восстановлению экономической активности.

Расширение структурного первичного дефицита финансируется за счет привлечения дополнительных государственных заимствований в условиях снижения спроса на кредитные ресурсы со стороны внебюджетного сектора. Таким образом, обеспечивается стимулирующая (контр-циклическая) направленность бюджетной политики в период экономического спада.

В 2021 году бюджетная политика сохранит контр-циклическую направленность в масштабах соразмерных траектории постепенного восстановления деловой активности. Предполагается продолжение (завершение) финансирования отдельных антикризисных программ, связанных с временной поддержкой граждан, отраслей и экономики в период восстановления после пандемии.

В том числе на дополнительное финансовое обеспечение мер Общенационального плана действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в 2021 году предусмотрено порядка 1,1% ВВП.

В этих целях размер структурного первичного дефицита в переходный период 2021 года повышен до 1,3% ВВП (1,45% ВВП без учета поступления разовых доходов, связанных с поступлением части прибыли Банка России от продажи пакета акций ПАО "Сбербанк"), а его увеличение планируется профинансировать за счет дополнительных государственных заимствований.

Помимо временного повышения уровня структурного первичного дефицита в период 2020 - 2021 гг. предусмотрено также увеличение предельного уровня расходов федерального бюджета на размер выпадающих базовых нефтегазовых доходов, возникающих в связи с ограничениями на добычу нефти. Финансирование соответствующего увеличения предельного уровня расходов в соответствии с духом "бюджетных правил" предусмотрено за счет средств ФНБ (см. врезку "Определение базовых нефтегазовых доходов").

Определение базовых нефтегазовых доходов

Базовый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета отражает долгосрочный равновесный уровень поступления рентных доходов.

Расчет базовых нефтегазовых доходов формируется исходя из базовой цены на нефть, определяемой как 40 $/барр. в ценах 2017 года (с ежегодной индексацией на 2%). Определение базовой цены на нефть на этом уровне обусловлено оценкой долгосрочного равновесного уровня цен на нефть в условиях ускоряющихся технологических изменений и произведено принимая во внимание ограниченный уровень накопленных в суверенных фондах резервов.

В целях стабилизации ситуации на мировом рынке нефти крупнейшие страны производители заключили многостороннее соглашение (ОПЕК+) по ограничению добычи нефти. Эго оказывает значимое влияние на поступление нефтегазовых доходов в федеральный бюджет: выпадающие нефтегазовые доходы при базовой цене на нефть ожидаются в размере 555 и 625 млрд рублей в 2020 и 2021 годах, соответственно.

В то же время такое сокращение представляет собой временное отклонение объема добычи нефти от равновесного уровня, определяемого рыночными механизмами. В этой связи предусмотрена корректировка порядка расчета базовых нефтегазовых доходов в 2020 - 2021 годах: для целей расчета используется прогноз объемов добычи и переработки нефти и экспорта топливно-энергетических товаров, сформированный до заключения соглашения ОПЕК+ (прогнозные значения, указанные в сценарных условиях социально-экономического развития Российской Федерации, положенных в основу прогноза доходов, утвержденных законом о федеральном бюджете на 2020 - 2022 гг.).

Таким образом, будет обеспечена компенсация соответствующих выпадающих базовых нефтегазовых доходов за счет средств ФНБ. Эго позволит минимизировать влияние временного ограничения добычи нефти как на уровень предельных расходов федерального бюджета, так и на не нефтегазовый сектор отечественной экономики в целом.

В последующие годы по мере восстановления экономики предусмотрена постепенная нормализация бюджетной политики таким образом, чтобы к 2022 году выйти на уровень структурного первичного дефицита в соответствии с действующими "бюджетными правилами" (585 млрд. рублей). Нормализация бюджетной политики будет содействовать сохранению стабильных экономических и финансовых условий с устойчиво низкими равновесными реальными процентными ставками, благоприятствуя, таким образом, формированию инвестиционной модели роста основанной на частных капиталовложениях.

При этом к завершению нормализации бюджетной политики в 2022 году расходы федерального бюджета предусмотрены на несколько более высоком уровне, чем было заложено в бюджетных проектировках до пандемии: 18,6% и 17,6% ВВП в 2021 и 2022 году, соответственно (против 17,6% и 17,4% ВВП, заложенных в законе о бюджете на 2020 - 2022 года N 52-ФЗ).

С учетом дополнительного увеличения государственных заимствований в 2020 году и в переходный период 2021 года уровень госдолга к 2022 году достигнет 20% ВВП и с учетом нормализации размеров заимствований будет оставаться вблизи этого уровня в последующие годы. Это будет также способствовать сохранению страновых рисков и уровня долгосрочных процентных ставок в экономике на устойчиво низком уровне.

Формирование основных параметров федерального бюджета на основе обозначенных подходов, с одной стороны, позволит обеспечить поддержку экономики в период восстановления, а с другой стороны, будет содействовать сохранению доверия к целостности конструкции проводимой макроэкономической политики, устойчивому развитию и структурным изменениям в экономике на среднесрочном горизонте.

3.2. СТРУКТУРНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ЭКОНОМИКИ

Национальные цели развития

Несмотря на чрезвычайные масштабы краткосрочных вызовов в связи с последствиями глобальной пандемии, бюджетная политика должна также содействовать устойчивому и сбалансированному развитию страны на средне- (долго) срочном горизонте. Задача содействия достижению национальных целей развития страны в этом контексте остается ключевой.

Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. N 474 определены национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года, которые расширяют горизонт стратегического планирования, сохраняя долгосрочные ориентиры государственной политики.

На ее решение направлены структурные изменения бюджетной политики - как в части изменения структуры налоговой системы, так и в части изменения структуры и повышения результативности расходов (в том числе налоговых).

Стратегия достижения национальных целей развития

Структурный маневр в налоговой системе

Среди ключевых изменений в налоговой политике предусмотрена реализация маневра по сбалансированному (1) снижению прямых налогов на труд предприятий МСП за счет: (2) повышения эффективности налоговых льгот при добыче нефти, (3) повышения справедливости распределения природной ренты при добыче отдельных твердых полезных ископаемых и (4) снижения степени регрессивности в налогообложении доходов (в том числе в части налогообложения "оффшорного" капитала).

1. Снижение ставки страховых взносов для субъектов МСП с 30 до 15% в отношении заработной платы работников в части превышения величины МРОТ. Это эквивалентно снижению налоговой нагрузки по налогам на труд на 30%, а общей налоговой нагрузки с добавленной стоимости (страховые взносы, НДС, имущественные налоги, налог на прибыль и спецрежимы) почти на 11%.

Помимо сопутствующего столь значимому снижению налоговой нагрузки повышения привлекательности ведения бизнеса и "высвобождения" финансового ресурса для развития это также создает благоприятные условия для обеления сферы МСП за счет снижения "налоговых издержек выхода из тени". Так, по оценкам на основе существующей дифференциации в уровнях оплаты труда между субъектами МСП и крупными предприятиями объем "серых зарплат" в секторе МСП может достигать 5 трлн. рублей в год.

2. Повышение эффективности льгот при добыче нефти, включая:

- отмену льгот по добыче с выработанных участков недр с предоставлением права перехода соответствующих участков в режим НДД (3 тип);

- отмену льгот по добыче и экспорту вязкой/сверхвязкой нефти и льгот по экспорту нефти с отдельных участков недр ("бывших" гринфилдов);

- предоставление новых льгот в целях развития добычи на отдельных месторождениях (с заключением инвестиционных соглашений).

Данные предложения были разработаны с учетом оценки эффективности системы налоговых расходов при добыче и экспорте нефти, действовавшей в течение 2006 - 2020 гг. (см. врезку "Налоговые расходы в сфере нефтедобычи"),

3. Повышение справедливости распределения природной ренты. Повышение ставок НДПИ при добыче отдельных твердых полезных ископаемых, где уровень распределяемой в пользу граждан (бюджета) ресурсной ренты ниже аналогичных уровней в других странах или по другим твердым полезным ископаемым в РФ.

4. Снижение степени регрессивности в налогообложении доходов, включая:

- повышение ставки налога на прибыль с выплат доходов (в виде процентов и дивидендов) в оффшорные юрисдикции до 15% с соответствующим пересмотром условий соглашений об избежании двойного налогообложения с "транзитными юрисдикциями" (в т.ч. Кипр, Мальта, Люксембург, Нидерланды);

- налогообложение пассивных доходов обеспеченных граждан: установление налога на процентный доход в размере 13% для граждан, чей объем сбережений в банковских вкладах и долговых ценных бумагах превышает 1 миллион рублей.

Налоговые расходы в сфере нефтедобычи

За прошедшее десятилетие наблюдалось как увеличение общего объема льготируемой добычи, так и расширение категорий/типов льгот:

- только с 2013 года доля льготируемой добычи нефти возросла с 26,7% до 46,3% (в 2019 году):

- объем соответствующих выпадающих доходов федерального бюджета увеличился более чем втрое: с 0,4 трлн. рублей в 2013 году до 1,4 трлн. рублей в 2019 году.

При этом это не привело к значимым изменениям в динамике объема добычи и инвестиций в отрасли:

- суммарный объем добычи практически не менялся на всем рассматриваемом периоде, незначительно колеблясь в интервале 490 - 510 млн. тонн в год (налогооблагаемый объем, без учета СРП).

- совокупные инвестиции в нефтедобычу в целом оставались на стабильном уровне в реальном выражении, несмотря на значительный рост операционного денежного потока (EBITDA): EBITDA за период приросла более чем на 2 трлн. рублей (+6,1% в год в реальном выражении) при росте капиталовложений на ~0,5 трлн. руб. (или +0,3% в реальном выражении).

Таким образом, на отраслевом (макро) уровне фактические операционные и финансовые данные за последние 10 - 15 лет не свидетельствуют о значимости предоставления льгот как фактора повышения общего уровня капиталовложений и добычи нефти.

При этом при сохранении на стабильном уровне общего объема капиталовложений и добычи нефти предоставление налоговых льгот естественным образом стимулировало изменение их структуры (капиталовложений и добычи) в пользу более рентабельной (с меньшими налогами) и, таким образом, усиливало тенденцию перераспределения ренты от граждан (бюджета) к недропользователям.

Анализ эффективности отдельных типов налоговых расходов в нефтедобыче: на примере льготы "по выработанности"

Налоговая льгота "по выработанности" направлена на стимулирование добычи на выработанных месторождениях, как правило, характеризующихся более высоким уровнем капитальных и эксплуатационных издержек.

Особенности налогообложения и определения "выработанности":

- при расчете НДПИ для участков недр, степень выработанности которых превышает 80%. к ставке НДПИ применяется понижающий коэффициент;

- при этом степень выработанности определяется как соотношение накопленной добычи нефти к сумме начальных извлекаемых запасов на 1 января 2006 года: т.е. не учитывается увеличение запасов в связи с добычей и геологоразведкой, которое в отдельных случаях может достигать десятки раз.

Последствия применения льготы:

- "необоснованное" применение льготы:

- за последние 10 лет объем "льготируемой по выработанности" добычи увеличился почти в 2 раза: с 73 млн тонн в 2009 году до 136 млн тонн в 2019 году и при сохранении действующих параметров ожидается дальнейший быстрый рост (до более 180 млн тонн к 2024 году и более 320 млн тонн к 2036 году);

- льготой "пользуются" на участках недр, фактическая степень истощенности существенно ниже 80%: исходя из расчета выработанности по текущему уровню запасов на получение этой льготы могли бы претендовать участки недр с совокупной добычей около 50 млн тонн или 37% от получающих льготу.

- существенное искажение эффективности применения налоговой льготы:

- увеличение "льготируемой по выработанности" добычи обусловлено исключительно расширением периметра участков недр, в то время как объем добычи на получающих льготу участках недр сокращается; о профиль добычи на "льготируемых по выработанности" участках недр не меняется: из порядка 600 "льготируемых по выработанности" участков на более 400 профиль добычи ухудшился (по сравнению с периодом ДО получения льготы), у остальных практически не изменился; отсутствие роста добычи наблюдается и у тех месторождений, где фактическая истощенность ниже 80%.

- сокращение распределяемой в пользу граждан (бюджета) природной ренты:

- объем выпадающих нефтегазовых доходов федерального бюджета от предоставления льготы по выработанности: 0 в 2006 году, 180 млрд рублей в 2013 году и 458 млрд. рублей в 2019 году, 270 млрд рублей в 2020 году, в том числе базовых нефтегазовых доходов (при цене нефти 40 $/барр в ценах 2017 года) - 0 в 2006 году, 40 млрд рублей в 2013 году, 250 млрд рублей в 2019 году, 298 млрд рублей в 2020 году, о при этом на участки недр, фактическая степень истощенности которых составляет более 80%, приходится лишь 58 млрд рублей выпадающих нефтегазовых доходов федерального бюджета (в том числе 64 млрд рублей в части базовых нефтегазовых доходов).

Стратегическая приоритизация расходов бюджета

На достижение национальных целей развития ориентированы как национальные проекты, так и другие мероприятия госпрограмм, в том числе в части мер по реализации Послания Президента Федеральному Собранию.

В целях обеспечения стратегической приоритизации при формировании структуры расходов федерального бюджета на 2021 - 2023 гг. предусмотрен значительный рост финансирования мероприятий нацпроектов и мер по реализации Послания как в 2021 году (+15,9% к 2020 году), так и на протяжении всего трехлетнего периода (+38,7% в 2023 году к уровню 2020 года).

Таблица 3.2.1. Финансовое обеспечение приоритетных расходов млрд. рублей

При этом полномасштабная инвентаризация мероприятий госпрограмм на предмет их вклада в достижение национальных целей развития будет осуществлена с учетом актуализации Единого плана по достижению национальных целей развития на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года. В этих целях целевые показатели госпрограмм необходимо дополнить факторами достижения национальных целей развития и показателями национальных и федеральных проектов.

Далее представлены основные меры бюджетной и налоговой политики, направленные на достижение национальных целей развития.

Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство

Национальные цели в сфере экономики - базовые национальные цели развития. Их достижение позволит создать надежный фундамент для повышения уровня благосостояния и качества жизни граждан, достижения других национальных целей.

Для ускорения темпов экономического роста необходимо добиться:

- увеличение уровня занятости, в том числе в сфере МСП;

- повышения качества инвестиций в основной капитал и увеличения их объема;

- укрепления конкурентоспособности и роста вовлеченности в глобальную торговлю.

I. Поддержка субъектов малого и среднего бизнеса

Задача диверсификации российской экономики и повышения экономической активности населения тесно связана с целью увеличения числа занятых в сфере МСП (национальный проект "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуального предпринимательской инициативы").

В части налоговых мер поддержки субъектов МСП предусматривается:

- снижение страховых взносов для МСП в рамках структурных изменений налоговой системы;

- расширение области применения патентной системы налогообложения (ПСН) на виды предпринимательской деятельности, где сейчас применяется режим ЕНВД: обеспечит комфортный переход индивидуальных предпринимателей (ИП) с ЕНВД на ПСН;

- продление до 2024 года права регионов вводить "налоговые каникулы" в виде нулевой ставки (УСН, ПСН) для впервые зарегистрированных ИП (для деятельности в производственного, социальной, научной сферах, и в сфере бытовых услуг населению);

- исключение обязанности представления налоговой декларации для налогоплательщиков, применяющих УСН с объектом налогообложения в виде доходов и использующих контрольно-кассовую технику (ККТ).

II. Системные меры повышения инвестиционной активности

Достижению целевого уровня роста инвестиций в основной капитал будет способствовать реализация широкого спектра мер бюджетно-налоговой политики.

Стимулирующие налоговые и финансовые меры, в том числе:

- введение налогового вычета по акцизам на сырье (нефтяное сырье, этан и СУГ) для новых производств нефтегазохимической промышленности (введенных с 2022 года), в целях содействия развитию новых проектов глубокой переработки этана;

- переход к новому порядку предоставления налоговых льгот инвестиционного характера, предусматривающего заключение инвестиционных соглашений между получателем льгот и Правительством РФ;

- уточнение параметров режима НДД в целях повышения бюджетной эффективности режима и действенности стимулов к эффективным инвестициям в добычу (см. врезку "Анализ применение режима НДД в 2019 - 2020 гг. и предложения по повышению его бюджетной эффективности");

- повышение эффективности деятельности институтов развития;

- реализация механизма СПИК 2.0 и запуск механизма СЗПК.

Анализ применение режима НДД в 2019 - 2020 гг. и предложения по повышению его бюджетной эффективности

Режим НДД введен (1 января 2019 года) в целях стимулирования добычи, в том числе на новых месторождениях, за счет временного перераспределения фискальной нагрузки и перехода от оборотного налогообложения к основанному на финансовых результатах.

НК РФ установлено 5 типов режима налогообложения НДД различающихся в зависимости от категории участков по уровню нагрузки в части рентного налогообложения (НДПИ и экспортная пошлина):

- I тип - новые месторождения в Восточной Сибири открытые после 2017 года с выработанностью менее 5%: пониженная ставка НДПИ и освобождения от ЭП в течение 8 лет с начала промышленной разработки;

- II тип - (де-факто действующие) месторождения в Восточной Сибири ранее применявшие льготы ЭП и НДПИ: пониженная ставка НДПИ и освобождения от ЭП в течение 8 лет с начала промышленной разработки;

- III тип - действующие месторождения в Западной Сибири с выработанностью от 10% до 80% (браунфилды): не имеют право на применение льготных ставок НДПИ и ЭП;

- IV тип - новые месторождения в Западной Сибири с выработанностью менее 5%: пониженная ставка НДПИ в течение 8 лет с начала промышленной разработки;

- V тип - новые Арктические месторождения с выработанностью менее 0,1%: пониженная ставка НДПИ и освобождения от ЭП в течение 16 лет с начала промышленной разработки.

В целях оценки эффективности режима НДЦ была произведена оценка влияния режима на поступления нефтегазовых доходов федерального бюджета с учетом режимов налогообложения, которые применялись бы на месторождениях, перешедших на режим НДД, в условиях действовавшего ранее законодательства:

1. В связи с тем, что к участкам недр, применяющим режим НДД I и IV типов, относятся "новые" месторождения (гринфилды) проведение оценки эффективности нового режима налогообложения для них затруднен.

2. Размер потерь в рамках применения режима НДД на участках недр III типа в 2019 - 2020 гг. в целом соответствует ожидаемым при введении режима НДД (20 - 30 млрд. рублей).

3. Значительная часть выпадающих доходов (почти 3/4 в 2019 - 2020 гг.) формируется на участках недр II типа, ранее применявших льготные ставки НДПИ и ЭП по освоению новых месторождений.

При этом в ряде случаев срок действия ранее применявшихся льгот (НДПП и ЭП) либо истек в 2018 - 2019 гг., либо истекает в ближайшие годы.

То есть это относительно зрелые месторождения, в целях стимулирования инвестиций в освоение которых в предшествующие годы уже были предоставлены налоговые льготы. Для таких участков недр переход в режим НДД де-факто позволил продлить льготный режим рентного налогообложения.

4. Значительная часть выпадающих доходов от режима НДД обусловлена применением механизма списания накопленных убытков и их индексацией на 16,3% в год. Так, в течение 2019 года в рамках II типа НДД было списано 191,6 млрд. рублей убытков (из 265,5 млрд. рублей по всем месторождениям, перешедшим на режим НДД).

По итогам анализа применения режима сформированы предложения по его уточнению (в части I - IV типов), включая:

1. Меры, направленные на структурное повышение бюджетной эффективности

- ограничение списания убытков (не более 50%): позволит избежать длительной неуплаты НДД в период "списания" растущих (в т.ч. за счет индексации) убытков:

- снижение коэффициента индексации убытков (до 1,10 для I типа и 1,07 для II - IV типов): обеспечивает обоснованную доходность режима:

- индексация предельных расходов в пределах инфляции;

- корректировка критерия применения льготы по НДПИ и ЭП для месторождений II типа: в целях ограничения льготирования на участках недр, ранее использовавших другие льготные режимы.

2. Меры, направленные на компенсацию "необоснованно" полученных льгот (в 2019 - 2020 гг.): временное (на 2021 - 2023 гг.) введение повышенной налоговой нагрузки на "освоенные" участки недр II типа.

Применение указанных корректировок позволит существенно сократить потери федерального бюджета (преимущественно за счет поступлений по месторождениям 2 типа), сохранив привлекательность режима НДД как для новых месторождений, так и разработки действующих.

Деофшоризация российской экономики:

- пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения в целях пресечения практики ухода от уплаты налога на доходы с использованием "транзитных юрисдикции";

- введение права уплачивать НДФЛ в отношении доходов в виде прибыли КИК в фиксированном размере (5 млн. рублей; без декларирования таких доходов) в целях упрощения администрирования и привлечения в РФ налоговых резидентов из числа лиц с высокими доходами;

- пресечение злоупотреблений по применению налоговых льгот международными холдинговыми компаниями, осуществляющими деятельность в рамках САР;

- сокращение возможности уклонения в сфере международного налогообложения: развитие концепции фактического права на доход, формирование правил определения статуса постоянного представительства иностранных организаций, уточнение перечня доходов от источников в РФ и другие меры по совершенствованию законодательства;

- приведение законодательства о международном автоматическом обмене информацией в полное соответствие Единому стандарту отчетности ОЭСР (Common Reporting Standard) и повышение эффективности обмена финансовыми данными (в т.ч. посредством совершенствования порядка взаимодействия компетентных органов);

- урегулирование вопросов налогообложения цифровой валюты и налогового контроля за ее оборотом.

Формирование справедливых конкурентных условий посредством повышения качества налогового администрирования

- развитие налогового мониторинга, в том числе посредством уменьшения пороговых требований вхождения налогоплательщиков в налоговый мониторинг;

- введение института "единого налогового платежа", предполагающего уплату налогов одним платежным поручением (без уточнения реквизитов и прочих параметров) с последующим зачетом в счет имеющихся у налогоплательщика обязательств;

- включение контроля за применением ККТ в систему налогового контроля (отмена в качестве самостоятельного формы государственного контроля);

- расширение возможностей информационного взаимодействия между налоговыми органами, Банком России и кредитными организациями в рамках осуществления налогового и банковского контроля/надзора;

- внедрение института электронной банковской гарантии в целях повышения доступности и безопасности использования банковских гарантий (в т.ч. при возмещении НДС в заявительном порядке);

- определение закрытого перечня случаев/критериев непредставления налоговой декларации в целях пресечения злоупотреблений по неисполнению обязанностей по уплате налоговых платежей и защиты прав добросовестных налогоплательщиков;

- введение обязанности предварительного информирования о предстоящем приостановлении операций по счетам налогоплательщика в банках и переводов его электронных денежных средств за непредставление налоговой декларации;

- развитие электронного документооборота в налоговой сфере.

III. Укрепление конкурентоспособности и вовлеченность в глобальную торговлю

Обеспечение темпов экономического роста выше среднемировых требует повышения вовлеченности России в глобальную экономику и обеспечения конкурентоспособности российской продукции на мировых рынках.

В рамках реализации национального проекта "Международная кооперация и экспорт" планируется:

- развитие механизма реализации корпоративных программ повышения конкурентоспособности (КППК);

- создание комплексной экосистемы ("Одно окно") поддержки экспортеров на базе цифровой платформы "Российский экспортный центр";

- создание гибкой линейки финансовых инструментов поддержки экспорта, включая предэкспортное и экспортное финансирование;

- либерализация законодательства в сфере валютного контроля;

- заключение соглашений о свободной торговле с рынками, перспективными для российского экспорта.

Цифровая трансформация

В целях более активного использования преимуществ новых технологических решений, достижения "цифровой зрелости" ключевых отраслей экономики и социальной сферы (включая здравоохранение. образование. а также гос. управление) планируется реализация комплекса мер, направленного на обеспечение цифровой трансформации:

- расширение налоговых льгот в целях создания условий для опережающего развития отечественных высокотехнологичных компаний и повышения привлекательности российской юрисдикции для IT-бизнеса, в том числе:

- снижение размера ставки страховых взносов с 14% до 7,6% (снижение эффективного ставки в 2 раза до ~5%);

- снижение налога на прибыль до 3%;

- отмена льготы НДС при продаже иностранного программного обеспечения.

- создание системы правового регулирования цифровой экономики, основанного на гибком подходе в каждой сфере, а также внедрение гражданского оборота на базе цифровых технологий;

- создание глобальной конкурентоспособной инфраструктуры передачи, обработки и хранения данных преимущественно на основе отечественных разработок;

- создание "сквозных" цифровых технологий преимущественно на основе отечественных разработок;

- создание комплексной системы финансирования проектов по разработке/внедрению цифровых технологий и платформенных решений, включая механизмы грантов, льготного кредитования, венчурного финансирования;

- внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах госуправления и госуслуг;

- переход на процедуры электронных торгов в целях повышения эффективности реализации государственного и муниципального имущества;

- переход на исключительно электронный способ сдачи и хранения организациями документов первичной отчетности и подтверждающих документов исполнения государственных и муниципальных контрактов.

Сохранение населения, здоровье и благополучие людей

В рамках реализации национальной цели предполагается обеспечение устойчивого роста численности населения, увеличение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет, снижение уровня бедности в два раза.

Обеспечению естественного прироста населения

Ключевые меры, содействующие повышению уровня рождаемости:

- программа материнского капитала, в т.ч. увеличение размера и предоставление права на получение семьям с рождением первого ребенка (с 2020 года);

- совершенствование механизма предоставления ежемесячных выплат в связи с рождением/усыновлением первого ребенка;

- программа ежемесячных выплат на третьего ребенка (и последующих детей) в возрасте до 3 лет;

- программа ежемесячных выплат нуждающимся семьям на детей в возрасте от 3 до 7 лет;

- создание условий для трудовой деятельности родителей малолетних детей, развитие профессиональной подготовки и переподготовки родителей;

- введение дополнительных мест для детей в возрасте до 3 лет в дошкольных образовательных организациях;

- сохранение репродуктивного здоровья населения, повышение доступности и качества медпомощи в период беременности и родов, новорожденным детям, повышение эффективности технологии экстракорпорального оплодотворения;

- повышение доступности жилья семьям с детьми:

- программа льготной ипотеки по 6% для семей с двумя и более детьми при приобретении жилья в новостройках;

- единовременные выплаты на ипотеку в размере 450 тыс. рублей семьям с третьим ребенком (и последующими детьми) родившимся в 2019 - 2022 гг.

В целях снижения смертности и повышения качества и доступности медицинской помощи предполагается реализация следующих мероприятий:

- формирование мотивации к здоровому образу жизни, включая дестимулирование "вредного" для здоровья потребления (включая табакокурение);

- совершенствование оказания специализированной медпомощи лицам с болезнями системы кровообращения, злокачественными новообразованиями, а также детям;

- повышение доступности и качества первичной медико-санитарной помощи: в том числе профилактика, диагностика и раннее выявление заболеваний;

- улучшение медицинской инфраструктуры (в т.ч. в труднодоступных и малонаселенных пунктах);

- оснащение больниц и поликлиник современным медицинским оборудованием, строительство и реконструкция детских больниц (корпусов)',

- цифровизация здравоохранения, включая развитие телемедицины, развитие системы электронных медицинских документов и электронной записи к врачу;

- развитие высокотехнологичной медицинской помощи, системы ранней диагностики и дистанционного мониторинга состояния здоровья пациентов;

- развитие устойчивой системы предупреждения, выявления и реагирования на угрозы санитарно-эпидемиологическому благополучию;

- оказание медицинской и социальной помощи, а также создание благоприятных условий для граждан пожилого возраста;

- реализация программы оказания медицинской помощи детям с тяжелыми жизнеугрожающими и хроническими заболеваниями: в том числе за счет средств от введения повышенного налогообложения доходов, превышающих 5 млн рублей.

Снижение уровня бедности и поддержка доходов населения

Основу для повышения реальных доходов населения должен создать устойчивый рост трудовых доходов граждан в условиях динамичного экономического развития страны при сохранении инфляции на устойчиво низком уровне. Меры государственной политики при этом сконцентрированы на поддержке наиболее уязвимых слоев населения, включая пенсионеров (повышение пенсионного обеспечения опережающими инфляцию темпами), низкооплачиваемых работников и других малоимущих граждан (в т.ч. попавших в сложную жизненную ситуацию).

Рост заработных плат низкооплачиваемых работников будет обеспечен, в том числе за счет изменения порядка расчета минимального размера оплаты труда (МРОТ):

- на уровне 42% от медианной зарплаты за предыдущий год;

- и не ниже прожиточного минимума трудоспособного населения.

В 2021 году величина федерального МРОТ составит 12 792 рублей, что на 5,5% выше уровня 2020 года.

В целях оказания действенной и эффективной поддержки малоимущих граждан предполагается модернизация системы социальной поддержки на принципах справедливости, адресности и нуждаемости, включая создание полноценной системы мониторинга благосостояния граждан.

Серьезный импульс достижению национальной цели по снижению бедности придает распространение применения принципа нуждаемости на соответствующие социальные выплаты. Так, для семей с низкими доходами в настоящее время предусмотрены программы ежемесячные выплат (включая выплату на детей до трех лет и выплату на детей от 3 до 7 лет), охватывающие более 3,5 миллионов семей, что составляет более половины малоимущих граждан. На такие выплаты в бюджетах бюджетной системы в 2021 - 2023 гг. предусмотрено более 400 млрд. рублей в год, что также составляет более половины дефицита денежного дохода малоимущих граждан (721,6 млрд рублей в 2019 году). Таким образом, оказание социальной поддержки на принципах нуждаемости в рамках этих программ должно внести значимый вклад в снижение уровня бедности.

Начиная с 2021 года также предусмотрен новый подход к определению прожиточного минимума:

- на уровне 44,2% от медианного среднедушевого дохода за год, предшествующий отчетному;

- и не ниже уровня установленного в предыдущем году.

Возможности для самореализации и развития талантов

В рамках достижения национальной цели "Возможности для самореализации и развития талантов" планируется обеспечить вхождение России в число десяти ведущих стран мира по качеству общего образования и объему научных исследований и разработок. В целях формирования эффективной системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи планируется оказание мер поддержки по широкому перечню направлений:

- создание дополнительных мест в общеобразовательных организациях в отдельных регионах в связи с ростом числа учащихся;

- капитальный ремонт, реконструкция и оснащение детских музыкальных школ и школ искусств;

- поддержка талантливых детей через механизм образовательных фондов;

- организация бесплатного горячего питания обучающихся начальных классов;

- выплата ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство;

- увеличение контрольных цифр приема на обучение по программам бакалавриата и специалитета, в том числе целевого обучения по медицинским специальностям;

- поддержка кинематографии, в том числе дебютных отечественных фильмов.

Комфортная и безопасная среда для жизни

В рамках достижения национальной цели "Комфортная и безопасная среда для жизни" необходимо обеспечить улучшение жилищных условий граждан и повышение качества городской среды.

В целях повышения доступности жилья и поддержки жилищного строительства планируется:

- повышение доступности ипотеки, в том числе посредством реализации специальных ипотечных программ;

- развитие рынка ИЖС, в том числе за счет развития соответствующего сегмента ипотечного рынка;

- достройка "проблемных объектов", в том числе с упрощением порядка достройки;

- сокращение непригодного для проживания и аварийного жилищного фонда;

- обеспечение доступности проектного финансирования для застройщиков с привлечением средств граждан на счетах эскроу;

- вовлечение в оборот для целей жилищного строительства неиспользуемых (неэффективно используемых) земельных участков федеральной собственности;

- поддержка строительства инженерно-транспортной инфраструктуры;

- повышение комфортности общественного пространства;

- ликвидация "узких" мест на улично-дорожной сети агломераций.

3.3. ОПЕРАЦИОННАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

В 2021 - 2023 гг. продолжится реализация утвержденной в 2019 году "Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах", предусматривающей меры как операционного уровня, то есть имеющих непосредственный и измеримый эффект уже в ближайшей перспективе; так и стратегического, то есть способствующих повышению эффективности системы управления бюджетными расходами в целом.

Развитие института госпрограмм и проектных принципов управления

В целях дальнейшего развития системы госпрограмм, в том числе на проектных принципах управления, в 2021 году планируется принятие акта Правительства "О системе управления государственными программами Российской Федерации", предусматривающего синхронизацию подходов к разработке и управлению госпрограммами и национальными (федеральными) проектами.

В целях расширения полноты мониторинга национальных проектов, включая параметры их финансового обеспечения планируется:

- разработка рабочих планов федеральных и региональных проектов, детализирующих результаты до конечных объектов результатов с установлением по ним ответственных исполнителей (держателей соответствующих контрактов);

- детализация информации о закупках государственных учреждений (БУ и АУ) в рамках субсидий на иные цели, субсидий на осуществление капитальных вложений или грантов в форме субсидий при реализации федеральных и региональных проектов.

Обзоры бюджетных расходов

В 2020 году будут подведены итоги в рамках обзоров по 5 сферам (направлениям) бюджетных расходов:

- расходы на реализацию госпрограмм в сфере сельского хозяйства и рыболовства;

- расходы на реализацию госпрограмм в сфере энергетики;

- расходы на поддержку институтов развития и государственных корпораций;

- расходы на создание и функционирование информационных систем и внедрение цифровых технологий;

- расходы на предоставление субсидий на иные цели бюджетным (автономным) учреждениям.

В 2021 - 2023 гг. планируется продолжить работу по проведению обзоров бюджетных расходов в целях определения и сравнения различных вариантов экономии бюджетных средств посредством детального анализа расходов в соответствующих сферах.

Оценка эффективности налоговых расходов

В рамках создания единой системы учета, контроля и оценки налоговых расходов на всех уровнях бюджетной системы планируется:

- в целях полноценного представления информации о финансовом обеспечении госпрограмм обеспечить отражение в них соответствующих налоговых расходов;

- завершить формирование методологий оценки эффективности по всем налоговым расходам на федеральном уровне и обеспечить проведение соответствующей оценки;

Подходы к оценке эффективности налоговых расходов

Оценка эффективности налоговых расходов публично-правовых образований на всех уровнях бюджетной системы содержит единые подходы и включает следующие элементы:

1. Оценка целесообразности налоговых расходов:

- оценка соответствия налоговых расходов целям госпрограмм;

- оценка востребованности плательщиками предоставленных льгот;

2. Оценка результативности налоговых расходов:

- количественный вклад налоговых расходов в достижение целевых показателей госпрограмм;

- бюджетная эффективность налоговых расходов;

- совокупный бюджетный эффект (самоокупаемость) стимулирующих налоговых расходов.

Оценка эффективности налоговых расходов направлена на пересмотр льгот в отношении которых по результатам проведения оценки выявлена хотя бы одна из следующих характеристик:

- не соответствие целям госпрограмм;

- низкая востребованность;

- отсутствие значимого вклада в достижение целевых показателей госпрограмм;

- имеется менее затратный способ достижения целевых показателей госпрограмм;

- отрицательный бюджетный эффект, т.е. на прогнозном горизонте не обеспечивается выход на "самоокупаемость".

- обеспечить методологическую поддержку оценки эффективности налоговых расходов на региональном уровне, в том числе посредством формирования "лучших практик" управления налоговыми расходами.

Развитие контрактной системы

В целях упрощения и оптимизации порядка осуществления госзакупок планируется комплексное изменение соответствующих процедур, включая:

- оптимизацию количества конкурентных способов определения поставщика: сокращение до 3 наиболее распространенных (конкурс, аукцион, запрос котировок);

- сокращение требований к извещениям и документациям о закупках, заявкам на участие в закупках, выбору способа определения поставщика с их изложением в общих положениях об осуществлении закупок;

- введение "универсальной стоимостной предквалификации", предусматривающей возможность допуска к участию в закупках стоимостью свыше 20 млн. рублей только участников с успешным опытом исполнения госконтрактов;

- сокращение и унификация сроков осуществления процедур (в т.ч. рассмотрения заявок) при проведении различных способов определения поставщиков;

- установление электронной формы подачи жалобы в контрольный орган в сфере закупок с использованием единой информационной системы в сфере закупок;

- оптимизация порядка проведения совместных конкурсов и аукционов, а также уточнение положений о централизованных закупках.

Повышение эффективности управления ликвидностью на едином казначейском счете

С 2021 года средства федерального бюджета, иных бюджетов бюджетной системы, бюджетных и автономных учреждений и юрлиц (получателей субсидий) будут аккумулированы на едином казначейском счете (ЕКС). Федеральное казначейство будет обеспечивать расчеты публично-правовых образований и юрлиц, являющихся прямыми участниками системы казначейских платежей, с контрагентами, находящимися на обслуживании в Банке России и кредитных организациях, что позволит:

- сократить срок зачисления доходов в бюджеты;

- повысить оперативность управления ликвидностью ЕКС;

- полноценно использовать современные банковские технологии;

- снизить транзакционные издержки по операциям со средствами бюджетов;

- расширить платежные сервисы;

- повысить доступность и комфортность оплаты госуслуг для граждан и организаций.

При этом ранее разработанные инструменты управления временно свободными остатками на ЕСФБ будут применяться и при управлении остатками на ЕКС. Кроме того, планируется продолжить работу по совершенствованию инструментов управления ликвидностью, включая:

- запуск операций по размещению и привлечению свободных остатков ЕКС на организованном рынке репо;

- запуск механизма валютный свод по покупке евро за рубли;

- разработка и запуск инструмента привлечения краткосрочных кредитов на цели пополнения остатков средств на ЕКС;

- запуск операций по привлечению рублевых средств по сделкам валютный своп.

Казначейское сопровождение

В рамках совершенствования механизма казначейского сопровождения целевых средств планируется продолжение работы по следующим направлениям:

- постепенный переход к установлению и регулированию предельного уровня рентабельности работ и услуг в рамках госзакупок;

- взаимодействие органов госконтроля в целях недопущения финансовых нарушений получателями целевых средств при открытии им лицевых счетов и проведении операций на таких счетах.

Централизация обеспечивающих функций государственных органов

По результатам проведения реализуемого в настоящее время эксперимента по организации централизованных закупок (для 12 ФОИВ) будут сделаны выводы о целесообразности распространения данной практики на иные ФОИВ и оптимизации соответствующих расходов.

Открытость бюджета и инициативное бюджетирование

С целью повышения открытости бюджета в 2021 году планируется:

- расширить перечень статистической информации, включаемой в состав материалов к проекту закона о бюджете;

- изменить формат размещаемых данных в соответствии с методологией Международного бюджетного партнерства.

В целях развития института инициативного бюджетирования в 2021 - 2024 гг. планируется:

- включить механизм инициативного бюджетирования в процедуру разработки и последующей реализации отдельных госпрограмм;

- разработать методологическую основу реализации инициативных проектов в субъектах РФ и муниципальных образованиях;

- сформировать и обеспечить свободный доступ к обучающим и информационным материалам по практикам инициативных проектов.

3.4. РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Поддержка регионов остается приоритетом государственной политики в сфере межбюджетных отношений. Планируется реализация следующих задач:

- предоставление бюджетам субъектов РФ нецелевой финансовой поддержки с сохранением действующих подходов к распределению дотации на выравнивание;

- формирование дополнительных доходных источников поступлений в консолидированные бюджеты субъектов, включая:

- сохранение до 2024 года механизма централизации 1 п.п. налога на прибыль в качестве источника увеличения объемов дотации на выравнивание;

- поэтапная передача в бюджеты субъектов акцизов на нефтепродукты с доведением к 2024 году норматива до 100%;

- поэтапный переход к 2023 году на зачисление 50% норматива акцизов на крепкий алкоголь исходя из объемов розничных продаж крепкой алкогольной продукции;

- создание механизмов реализации инвестиционных проектов в регионах и стимулирование экономического развития:

- запуск механизма финансирования бюджетных инвестиций в объекты транспортной, инженерной, энергетической и коммунальной инфраструктуры (в целях реализации новых инвестиционных проектов) за счет средств, высвобождаемых в 2021 - 2024 гг. в результате реструктуризации бюджетных кредитов;

- списание задолженности по бюджетным кредитам за счет дополнительного поступления налогов от реализации новых инвестиционных проектов;

- усовершенствование механизма инвестиционного налогового вычета с частичной компенсацией соответствующих выпадающих доходов;

- сокращение дифференциации в уровне экономического развития и бюджетной обеспеченности с помощью применения стимулирующих механизмов:

- реализация индивидуальных программ социально-экономического развития регионов с низким уровнем социально-экономического развития;

- учет при предоставлении межбюджетных трансфертов перспективных отраслей экономики регионов (утвержденных в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года);

- установление в соглашениях о предоставлении субсидий, предусмотренных в целях софинансирования осуществления закупок обязательств по соблюдению минимальной доли отечественных товаров при их осуществлении.

- предоставление финансовой поддержки, направленной на стимулирование субъектов к достижению национальных целей развития;

- сокращение избыточного регулирования на федеральном уровне полномочий субъектов в целях минимизации неэффективных расходов региональных бюджетов (отказ от избыточных и устаревших норм и требований);

- повышение качества управления региональными и муниципальными финансами и соблюдение надлежащей финансовой дисциплины:

- усиление ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, невыполнение условий межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов;

- мониторинг выполнения субъектами обязательств по снижению уровня долговой нагрузки, принятых в рамках программы реструктуризации;

- согласование планов восстановления платежеспособности регионов, отнесенных к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости.

- повышение предсказуемости предоставления целевых межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ (в т.ч. увеличение объемов распределенных на 3 года межбюджетных трансфертов и сокращение сроков их доведения).

Реализация обозначенных задач, в том числе по обеспечению восстановительного роста экономики, направлена на "нормализацию" бюджетной политики на региональном уровне с постепенным возвращением к сбалансированности региональных бюджетов.

3.5. ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

В прогнозный период ключевыми внешними вызовами для внешнеэкономического сектора будут являться устойчиво низкие экономические показатели и риски рецессий крупнейших мировых экономик, связанные с последствиями мировой пандемии, вызванной новой коронавирусной инфекцией.

В этих условиях таможенно-тарифная политика будет направлена на повышение конкурентоспособности национальных производителей, улучшение товарной структуры внешней торговли и стимулирование инвестиционной активности, способствуя при этом сдерживанию роста внутренних цен, обеспечению фискальной функции бюджета и сокращению прямых и косвенных издержек внешнеэкономической деятельности.

В среднесрочной перспективе корректировки применяемого уровня ввозных ставок могут потребоваться по результатам переговоров партнеров России по ЕАЭС - Армении, Киргизии и Казахстана в ВТО о гармонизации тарифных обязательств этих государств, а также по результатам переговоров о присоединении Белоруссии к ВТО. Также продолжится работа по пересмотру перечня стран - пользователей Единой системы тарифных преференций ЕАЭС, а также перечня товаров, происходящих из стран - пользователей Единой системы тарифных преференций ЕАЭС, в отношении которых предоставляются тарифные преференции.

В рамках расширения международного сотрудничества в области поставок нефти и нефтепродуктов и в целях соблюдения единообразного подхода к регулированию беспошлинных поставок углеводородов в соответствии с межправительственными соглашениями предполагается распространить практику ограничения применения временного периодического таможенного декларирования при вывозе углеводородов на соглашение с Республикой Казахстан по аналогии с соглашениями с Киргизской Республикой, Республикой Беларусь, Республикой Таджикистан, Республикой Южная Осетия, Республикой Абхазия и Республикой Армения.

В период 2021 - 2023 гг. запланировано рассмотрение мер регулирования внешнеторговой деятельности, главной целью которых будет являться обеспечение реализации принципа эскалации Единого таможенного тарифа ЕАЭС, в том числе путем устранения диспаритетов между уровнем таможенных пошлин на комплектующие изделия и готовую продукцию, а также создания условий для развития национальных производств государств - членов ЕАЭС и развития экономики в условиях последствий распространения коронавирусной инфекции.

4. ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

4.1. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ

Реализация масштабной антикризисной программы, наряду с сокращением ненефтегазовых доходов, потребовали существенного расширения структурного (при базовой цене на нефть) первичного дефицита федерального бюджета в 2020 году. Это поддерживает спрос в экономике в наиболее острый период снижения расходов внебюджетного сектора, смягчая, таким образом, масштабы сокращения выпуска и оказывая содействие скорейшему восстановлению экономической активности.

Таблица 4.1.1. Основные характеристики федерального бюджета в 2019 - 2023 гг.

млрд рублей

<*> - Оценка расходов без учета перенесенных остатков 2019 года (включая средства резервного фонда Правительства РФ), не использованных на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий COVID 19.

<**> Без учета перечисления Банком России части прибыли от продажи ПАО "Сбербанк России".

С учетом постепенного восстановления экономики и продолжения реализации отдельных антикризисных мер в 2021 году, размер структурного первичного дефицита в переходный период 2021 года повышен на 875 млрд. рублей до 1 460 млрд. рублей. Уровень структурного первичного дефицита 2022 года и последующих лет определяется в соответствии с действующими "бюджетными правилами" (в размере 585 млрд. рублей в 2022 - 2023 гг.).

Это обеспечит постепенную нормализацию бюджетной политики по мере восстановления экономической активности, а также будет способствовать сохранению высокого уровня доверия инвесторов к проводимой макроэкономической политике и доступности финансового ресурса для внебюджетного сектора.

Доходы федерального бюджета

В 2021 году и плановом периоде 2022 и 2023 годов на фоне ожидаемого восстановления экономической активности после ее снижения в 2020 году в результате пандемии коронавирусной инфекции и падения цен на углеводородное сырье прогнозируется рост доходов в номинальном выражении с постепенным восстановлением их доли по отношению к ВВП.

В 2021 - 2023 годах ожидается поступление дополнительных доходов федерального бюджета, в том числе вследствие:

- модификация параметров режима НДД;

- актуализация параметров предоставления льгот нефтегазовому сектору;

- повышение НДПИ на ряд прочих полезных ископаемых (многокомпонентные руды, руды черных и цветных металлов);

- повышение ставки акциза на табачную продукцию;

- переход к дополнительному обложению повышенного дохода физлиц и введение НДФЛ на депозиты и проценты (с зачислением соответствующих дополнительных доходов в федеральный бюджет);

- изменение практики взимания налога на прибыль организаций за счет внесения изменений в соглашения об избежании двойного налогообложения.

Эти меры в соответствии с целями и задачами бюджетной политики не только обеспечат положительный эффект с фискальной точки зрения, но и будут содействовать созданию положительных структурных изменений и устранению препятствий для сбалансированного развития экономики.

Структура и объем ненефтегазовых доходов федерального бюджета в рассматриваемом периоде достаточно стабильны - после разового увеличения в 2020 году до 11,9% ВВП за счет поступления в федеральный бюджет части дохода, полученного Банком России от продажи обыкновенных акций ПАО "Сбербанк России" (10,9% без учета данного поступления в 2020 году) на протяжении 2021 - 2023 годов доля ненефтегазовых доходов будет составлять 11,1%.

Доля НДС по отношению к ВВП после ее снижения в 2020 году до 6,4% к ВВП на фоне сокращения экономической активности, снижения объемов облагаемого импорта и предоставления отсрочек предприятиям пострадавших отраслей в последующие годы восстановится до уровня 6,6 - 6,7% за счет восстановления налогооблагаемой базы.

Кроме того, ожидается, что в рассматриваемом периоде вырастет вклад в ненефтегазовые доходы поступлений дивидендов от компаний с государственным участием. В прогнозе учтен переход к единому подходу по определению дивидендной политики компаний - направление на дивиденды не менее 50% чистой прибыли по МСФО (скорректированной на результаты операций неденежного/нерегулярного характера).

Таблица 4.1.2. Доходы федерального бюджета в 2019 - 2023 гг.

млрд рублей

<*> Оценка.

<2> Согласно проектируемым изменениям в Бюджетный кодекс Российской Федерации базовые нефтегазовые доходы в 2021 году рассчитываются без учета снижения добычи нефти в результате соглашения с ОПЕК+.

Расходы федерального бюджета

Основные параметры бюджета предусматривают финансирование дополнительных расходов, связанных с временной поддержкой граждан, отраслей и экономики в период восстановления после пандемии (2020 - 2021 гг.) с постепенной нормализацией бюджетной политики и выходом на соблюдение "бюджетных правил" к 2022 году.

Формирование бюджетных ассигнований на 2021 и 2022 годы осуществляется на основе бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом от 2 декабря 2019 года N 380-ФЗ "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" (далее - Федеральный закон N 380-ФЗ), на 2023 год на основе бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом N 380-ФЗ на 2022 год. В расчете базовых бюджетных ассигнований учтены следующие факторы:

1) уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований на прогнозный уровень инфляции (индекс роста потребительских цен) в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации (далее - макропрогноз) в 2021 году - 3,7%, в 2022 году - 4,0%, в 2023 году - 4,0%;

2) увеличение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований на оплату труда, денежное довольствие военнослужащих и приравненных к ним лиц с учетом:

а) ежегодной индексации с 1 октября бюджетных ассигнований на денежное довольствие военнослужащих в 2021 году - 4%, в 2022 году - 4% и в 2023 году - 4%;

б) осуществления ежегодной индексации с 1 октября бюджетных ассигнований на оплату труда в 2022 году - 4% и в 2023 году - 4%;

3) увеличение с 1 января ежегодно в соответствии с макропрогнозом на прогнозный темп роста номинальной начисленной среднемесячной заработной платы работников организаций (в 2021 году на 5,9%, в 2022 году на 6,2%, в 2023 году на 6,6%) на оплату труда отдельных категорий работников федеральных государственных учреждений здравоохранения, социального обеспечения населения, образования, культуры и науки, определенных Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" и от 28 декабря 2012 года N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", в целях сохранения соотношения средней заработной платы на достигнутом уровне;

4) уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований в соответствии со среднегодовым курсом доллара США по отношению к рублю, предусмотренным в макропрогнозе: в 2021 году - 72,4 рублей за доллар США, в 2022 году - 73,1 рублей за доллар США, в 2032 году - 73,8 рублей за доллар США;

5) уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований в связи с изменением численности (контингента) получателей социальных выплат и пособий, пенсий, грантов;

6) уменьшение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований по мероприятиям, реализация которых завершается;

7) увеличение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий "длящегося" характера, расходные обязательства по которым приняты после утверждения Федерального закона N 380-ФЗ;

8) увеличение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований на реализацию послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 г.;

9) уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

10) уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда в соответствии с положением статьи 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

11) уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований, зависящих от объема поступления доходов;

12) уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга Российской Федерации;

13) уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов, включая приведение бюджетных ассигнований 2023 года в соответствие с паспортами национальных проектов;

14) изменение структуры законодательно установленного объема бюджетных ассигнований в связи с отражением изменений сводной бюджетной росписи федерального бюджета и уточнением порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации;

15) приоритезация расходов федерального бюджета на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов в целях поддержки мероприятий, направленных на достижение национальных целей развития, реализацию Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Самый масштабный рост предусмотрен по статьям развития человеческого капитала, социальной сферы и программам повышения качества жизни граждан.

Таблица 4.1.3. Расходы федерального бюджета в 2019 - 2023 гг.

млрд рублей

<*> С учетом сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 1 сентября 2020 г.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета

Финансирование антикризисных мер наряду с сокращением доходов в связи со снижением деловой активности привели к формированию значительного дефицита в 2020 году. С учетом постепенной траектории восстановления деловой активности и продолжения финансирования отдельных антикризисных программ, связанных с временной поддержкой граждан, отраслей и экономики, в период восстановления после пандемии в 2021 году дефицит бюджета останется на повышенном уровне.

Основным источником финансирования дефицита будут выступать внутренние заимствования. При этом значительные денежные средства, накопленные на бюджетных счетах, позволят обеспечить гибкость в части выполнения плана заимствований.

Формирование с 2022 года параметров в соответствии с "бюджетными правилами", позволит сохранить уровень долговой нагрузки на устойчивом уровне.

Таблица 4.1.4. Источники финансирования дефицита ФБ в 2019 - 2023 гг.

млрд рублей

<*> Оценка.

Таблица 4.1.5. Государственный долг Российской Федерации в 2019 - 2023 гг.

млрд рублей

<*> Оценка.

В 2021 году средства ФНБ будут использоваться в целях финансирования дефицита федерального бюджета в связи с образованием недополученных нефтегазовых доходов. В 2023 году предполагается пополнение ФНБ за счет дополнительных нефтегазовых доходов, полученных в 2022 году.

Таблица 4.1.6. Фонд национального благосостояния в 2019 - 2023 гг.

млрд рублей

<*> Оценка.

4.2. БЮДЖЕТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Параметры консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2021 - 2023 годы будут определяться с учетом преодоления последствий распространения в 2020 году новой коронавирусной инфекции, поэтапного восстановления экономики и ориентирования на достижение национальных целей развития.

Таблица 4.2.1. Параметры консолидированных бюджетов субъектов в 2019 - 2023 гг.

млрд рублей

<*> С учетом сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 1 сентября 2020 г.

Объем налоговых и неналоговых доходов на субфедеральном уровне будет сохраняться на стабильном уровне по отношению к ВВП за счет принятия дополнительных мер поддержки, направленных на увеличение собственных доходов регионов и стимулирование экономического развития.

В 2022 - 2023 годах прогнозируется наращивание темпов роста расходов консолидированных бюджетов субъектов до 2 п.п. ежегодно.

При планировании объема расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации учитывается оценка исполнения в 2020 году, уточненный прогноз макроэкономических показателей социально-экономического развития и следующие факторы:

- сохранение в 2021 - 2023 годах установленных Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы", от 28 декабря 2012 г. N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" целевых показателей повышения оплаты труда работников в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания;

- индексация фондов оплаты труда категорий работников бюджетной сферы, которые не попадают под действие указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы", от 28 декабря 2012 г. N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", в 2022 - 2023 годах на прогнозный уровень инфляции;

- повышение уровня минимального размера оплаты труда;

- ежегодная индексация на уровень инфляции расходов на социальное обеспечение населения;

- ежегодное изменение объемов целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета;

- реализация национальных проектов и программ, в том числе индивидуальных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации с низким уровнем социально-экономического развития.

В 2021 - 2023 годах прогнозируется постепенное сокращение дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по отношению к ВВП с 0,4% в 2021 году до 0,02% в 2023 году.

Источниками финансирования дефицита бюджетов субъектов в рассматриваемом периоде будут являться ценные бумаги, кредиты от кредитных организаций, изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджетов субъектов и прочие источники финансирования.

Таблица 4.2.2. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2019 - 2023 гг.

млрд рублей

<*> С учетом сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 1 сентября 2020 г.

4.3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

Пенсионный фонд

Доходы бюджета Пенсионного фонда в части страховых взносов на обязательное пенсионное страхование сформированы исходя из тарифа страхового взноса, установленного в размере 22% в пределах установленной величины базы для исчисления страховых взносов и 10% свыше установленной предельной величины базы для исчисления страховых взносов.

Предельная величина базы для исчисления страховых взносов в отношении каждого физического лица определена исходя из прогнозного размера средней заработной платы на соответствующий финансовый год с учетом применения к нему повышающих коэффициентов на соответствующий финансовый год. Предельная база для исчисления страховых взносов: в 2021 году - 1 465 тыс. рублей, в 2022 году - 1 556 тыс. рублей, в 2023 году - 1 660 тыс. рублей.

Для отдельных категорий плательщиков, определенных законодательством, применены пониженные тарифы страховых взносов с учетом установленных сроков их действия.

Поступление страховых взносов от плательщиков, не производящих выплаты физическим лицам (индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой), определено дифференцированно в зависимости от получаемых ими доходов от предпринимательской деятельности.

При формировании доходной части бюджета учтен "мораторий" на 2021 - 2023 годы на направление страховых взносов на финансирование накопительной пенсии.

Расходы сформированы, с учетом следующих особенностей:

- расходы бюджета Пенсионного фонда определены с учетом повышения пенсионного возраста, а также ежегодной корректировки и индексации страховых пенсий и фиксированной выплаты к страховой пенсии с 1 января 2021 года неработающим пенсионерам на единый коэффициент;

- размер индексации страховых пенсий неработающих пенсионеров составит: в 2021 году - 6,3%; в 2022 году - 5,9%; в 2023 году - 5,6%.

- средний размер страховых пенсий неработающих пенсионеров составит: в 2021 году 17 443 руб., в 2022 году 18 369 руб., в 2023 году 19 294 рублей.

- на финансовое обеспечение выплаты страховых пенсий предусмотрены бюджетные ассигнования, перечисляемые из федерального бюджета;

- трансферт на обязательное пенсионное страхование (ОПС) определен как разница между поступившими страховыми взносами и расходами на выплату страховых пенсий;

- расчет бюджетных ассигнований на осуществление выплат, пособий и компенсаций производится исходя из прогнозной численности, умноженной на средний размер указанных выплат (с 1 февраля указанные выплаты индексируются на фактический индекс роста потребительских цен за прошедший год).

Дефицит бюджета Пенсионного фонда на 2021 - 2022 годы (в 2021 году - 535,2 млрд. рублей, в 2022 году - 148,1 млрд. рублей) будет покрыт за счет переходящих остатков средств на счетах бюджета Пенсионного фонда на начало 2021 года.

Формирование переходящих остатков средств на счетах бюджета Пенсионного фонда в 2020 ожидается в связи с увеличением предельного объема расходов федерального бюджета для реализации антикризисных мер и их приоритетного направления в Пенсионный фонд в целях недопущения риска нехватки средств для безусловного исполнения всех социальных обязательств.

Таблица 4.3.1. Основные параметры бюджета Пенсионного фонда в 2019 - 2023 гг. <*>

млрд рублей

<*> Без учета накопительной составляющей пенсионной системы.

<**> Оценка.

Фонд социального страхования

При расчете параметров бюджета Фонда социального страхования не предполагались изменения законодательства в сфере обязательного социального страхования.

Доходы бюджета Фонда в части страховых взносов рассчитаны исходя из базы для начисления страховых взносов в отношении каждого физического лица не превышающей в расчете на год: 966 тыс. рублей в 2021 году, 1 026 тыс. рублей в 2022 году и далее с учетом темпов роста заработной платы; и тарифов страховых взносов для отдельных категорий плательщиков (от 0 до 2,9%).

Доходы от страховых взносов определены путем применения установленного размера тарифа к соответствующему застрахованному фонду заработной платы с учетом влияния коэффициента полноты сбора страховых взносов.

По обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на весь период расчета принят средний по видам экономической деятельности страховой тариф в размере 0,51% к суммам выплат и иных вознаграждений, которые начислены в пользу застрахованных в рамках трудовых отношений и гражданско-правовых договоров.

Средства федерального бюджета, передаваемые бюджету Фонда на исполнение отдельных государственных полномочий:

- на компенсацию выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов;

- на выплату пособий работающим гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний, в размерах сверх размеров, установленных законодательством об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

- на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий (исходя из установленных бюджетных назначений);

- на выплату пособий по временной нетрудоспособности отдельным категориям граждан в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов;

- на выплату пособий по беременности и родам отдельным категориям граждан в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов;

- на оплату четырех дополнительных выходных дней работающим родителям (опекунам, попечителям) для ухода за детьми-инвалидами;

- на выплату капитализированных повременных платежей;

- на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в части оплаты санаторно-курортного лечения, а также проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Средства из бюджета ФОМС предусмотрены на оплату медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и в послеродовой период, а также на проведение профилактических медицинских осмотров ребенка в первый год его жизни.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета на обеспечение сбалансированности бюджета Фонда не предусматриваются.

Расходы бюджета Фонда на выплату пособия по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством учитывают положения и нормы, предусматривающие:

- выплату пособия за счет средств Фонда начиная с четвертого дня временной нетрудоспособности (первые три дня оплачиваются за счет средств работодателя);

- исчисление размера пособия исходя из среднего заработка застрахованного лица, рассчитанного за два календарных года, предшествующих году наступления страхового случая, учитываемого в сумме, не превышающей установленную на соответствующий календарный год предельную величину базы для начисления страховых взносов;

- следующие предельные размеры пособий исходя из стажевых периодов: до 5 лет - 60% среднего заработка, от 5 до 8 лет - 80% среднего заработка, свыше 8 лет - 100% среднего заработка.

При определении расходов на выплату пособия по беременности и родам гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, учитывалось исчисление пособия исходя из среднего заработка застрахованного лица, рассчитанного за два календарных года, предшествующих году наступления страхового случая, учитываемого в сумме, не превышающей установленную на соответствующий календарный год предельную величину базы для начисления страховых взносов исходя из 100% размера среднего заработка.

Расчет расходов на выплату ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, единовременного пособия при рождении ребенка и единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, произведен исходя из количества пособий с учетом прогнозируемого изменения рождаемости.

Исчисление расходов на выплату ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет осуществлялось исходя из 40% среднего заработка застрахованного лица, рассчитанного за два календарных года, предшествующих году наступления страхового случая, учитываемого в сумме, не превышающей установленную на соответствующий календарный год предельную величину базы для начисления страховых взносов.

Размеры пособий, исчисляемых исходя из заработной платы, произведены на основе отчетных данных, увеличенных на темп роста номинальной среднемесячной заработной платы.

Размеры пособий застрахованным лицам, имеющим детей, установленные в фиксированном размере, определены с учетом их ежегодной индексации с 1 февраля на индекс потребительских цен предыдущего года.

При расчете расходов на финансовое обеспечение единовременных и ежемесячных страховых выплат по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний сумма, из которой исчисляется размер единовременной страховой выплаты по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний застрахованному, предусмотрена с учетом ее ежегодной индексации с 1 февраля на индекс потребительских цен предыдущего года.

Расчет расходов на финансовое обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами, произведен исходя из 30 процентов сумм страховых взносов, начисленных страхователем, за вычетом расходов на выплату обеспечения по страхованию, произведенных страхователем в предшествующем календарном году. При этом разница между 30 и 20 процентами указанных сумм направляется на санаторно-курортное лечение работников не ранее чем за пять лет до достижения возраста, дающего право на назначение страховой пенсии по старости в соответствии с пенсионным законодательством.

Таблица 4.3.2. Основные параметры бюджета ФСС в 2019 - 2023 гг.

млрд рублей

<*> Оценка.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования

В основу бюджетной политики в части бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования положены стратегические цели развития здравоохранения, сформулированные в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", от 6 июня 2019 г. N 254 "О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года", от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", государственной программе Российской Федерации "Развитие здравоохранения", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 г. N 1640, Федеральных законах от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

В 2021 - 2023 годах решение задач по развитию обязательного медицинского страхования направлено на обеспечение сбалансированности и устойчивости системы, дальнейшее укрепление ее финансовой стабильности, создание условий для реализации переданных полномочий субъектам Российской Федерации по организации обязательного медицинского страхования с целью повышения доступности и качества медицинской помощи, неуклонное развитие высокотехнологической медицинской помощи, повышение эффективности бюджетных расходов.

Увеличение доходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации будет осуществляться за счет поступающих сумм страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего и неработающего населения, налоговых доходов, а также межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Дополнительным источником увеличения поступлений страховых взносов на обязательное медицинское страхование в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации является вовлечение в экономику самозанятых граждан и уплата ими в установленном законодательством Российской Федерации порядке страховых взносов на обязательное медицинское страхование.

На период 2021 - 2023 годов поступление страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения по основной категории плательщиков будет исчисляться по тарифу 5,1% от фонда заработной платы без ограничения по предельной величине базы для уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование с учетом повышения уровня их собираемости, в том числе за счет взыскания задолженности прошлых лет налоговыми органами.

При этом коэффициент собираемости указанных страховых взносов применен на уровне 99,66 процента.

Для отдельных категорий плательщиков страховых взносов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации применяются пониженные тарифы страховых взносов с постепенным выходом на общеустановленный тариф. Выпадающие доходы бюджета ФОМС в период льготного обложения страховыми взносами компенсируются за счет бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

Во исполнение решений, принятых Правительством Российской Федерации, направленных на достижение сбалансированности бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации, необходимо предусматривать ежегодное увеличение объема страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Указанная задача будет решаться с помощью увеличения на индекс потребительских цен коэффициента удорожания стоимости медицинских услуг к тарифу страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в размере 18 864,6 рублей.

Обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении переданных полномочий по организации обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации, для получения качественной медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, будет осуществляться путем предоставления субвенций из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Размер субвенций планируется ежегодно увеличивать.

Таблица 4.3.3. Основные характеристики бюджета ФОМС в 2019 - 2023 гг.

млрд рублей

<*> С учетом изменений в Федеральный закон от 2 декабря 2019 года N 380-ФЗ "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".

4.4. БЮДЖЕТЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации в 2021 - 2023 годах характеризуется увеличением доходов и снижением расходов по отношению к ВВП при изменении уровня дефицита с 3,2% ВВП в 2021 году до 1,0% ВВП к 2023 году.

Таблица 4.4.1. Основные параметры бюджетов бюджетной системы в 2019 - 2023 гг. <*>

млрд рублей

<*> Без учета накопительной составляющей пенсионной системы.

<**> Оценка расходов федерального бюджета без учета перенесенных остатков 2019 года (включая средства резервного фонда Правительства РФ), не использованных на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий COVID 19.

В структуре расходов бюджетов бюджетной системы по разделам функциональной классификации в 2021 - 2023 гг. основную долю расходов продолжат занимать расходы на социальную политику (12,3% ВВП в среднем за 2021 - 2023 гг.). Расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность в 2021 - 2023 гг. составят в среднем 4,7% ВВП с общей тенденцией к снижению в плановом периоде. Расходы на человеческий капитал (образование, здравоохранение) в течение планового периода ожидаются на уровне 7,4% ВВП.

Таблица 4.4.2. Расходы бюджетов бюджетной системы по разделам функциональной классификации в 2019 - 2023 гг. <*>

млрд рублей

<*> Без учета накопительной составляющей пенсионной системы.

<**> Оценка с учетом сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 1 сентября 2020 г.

Сформированный на основе изложенных выше основных направлений бюджетной политики проект федерального бюджета на 2021 - 2023 годы должен стать одним из ключевых инструментов экономической политики, обеспечивающей переход от фазы восстановления экономики и доходов граждан к повышению потенциала развития экономики и достижению национальных целей развития.

Бюджетные параметры предусматривают финансирование дополнительных расходов, связанных с временной поддержкой граждан, отраслей и экономики в период восстановления после пандемии (2020 - 2021 гг.) с постепенной нормализацией бюджетной политики и выходом на соблюдение "бюджетных правил" к 2022 году.

Формирование бюджета на основе обозначенных подходов, с одной стороны, позволит обеспечить поддержку экономики в период восстановления, а с другой стороны, будет содействовать устойчивому развитию и структурным изменениям в экономике на среднесрочном горизонте.

За счет мер налоговой политики предусматривается перераспределение налоговой нагрузки: маневр по сбалансированному снижению прямых налогов на труд предприятий МСП за счет повышения эффективности налоговых льгот при добыче нефти, повышения справедливости распределения природной ренты при добыче отдельных твердых полезных ископаемых и снижения степени регрессивности в налогообложении доходов, а также формирование благоприятных условий для развития перспективных отраслей (информационные технологии, нефтегазохимия и иные).

Формирование структуры расходов федерального бюджета предполагает выделение в приоритетном порядке бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов, а также задач, поставленных Президентом Российской Федерации Федеральному Собранию. Особенный приоритет акцентирован на мерах по снижению бедности.

На достижение национальных целей развития ориентированы как национальные проекты, так и мероприятия государственных программ, инвентаризация которых должна быть осуществлена с учетом актуализации Единого плана по достижению национальных целей развития на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года.

Совершенствование проектных принципов управления, расширение охвата обзоров бюджетных расходов, совершенствование системы государственных закупок, а также полноценное внедрение концепции налоговых расходов с оценкой их эффективности будут ключевыми мерами операционной эффективности для повышения вклада мер государственной поддержки в достижение национальных целей развития.

Неотъемлемым условием эффективной реализации, обозначенной бюджетной политики, является обеспечение широкого вовлечения граждан в процедуры обсуждения и принятия бюджетных решений, общественного контроля их эффективности и результативности.

Приложение 1

АНАЛИЗ ВНУТРЕННИХ НАЛОГОВЫХ УСЛОВИЙ

Налоговые доходы бюджетной системы (рассчитываемые как сумма поступлений всех налогов и сборов, таможенных пошлин, страховых взносов на обязательное государственное социальное страхование и прочих налоговых платежей), определяемые как процентная доля ВВП, на протяжении последних 6 лет оставались примерно на одном уровне (изменяясь в диапазоне от 29% - до 32% ВВП). В 2019 году данный показатель составил 32,64% ВВП.

Таблица 1. Доходы бюджета расширенного правительства Российской Федерации в 2013 - 2019 гг. (% к ВВП)

<*> - Налоги на совокупный доход, налоги на имущество, налоги и платежи, связанные с добычей полезных ископаемых (кроме НДПИ) и без учета государственной пошлины.

Источники данных: ВВП - Росстат, доходы бюджета расширенного правительства - Федеральное казначейство

При анализе уровня налоговой нагрузки по отдельным видам налогов в Российской Федерации традиционно выделяют нефтегазовые доходы - НДПИ и вывозные таможенные пошлины (на нефть, газ и нефтепродукты), поскольку в Российской Федерации по-прежнему существенную долю доходов бюджета составляют доходы, получаемые из этих источников (Таблица 2).

Таблица 2. Доходы бюджета расширенного правительства от налогообложения добычи нефти и экспорта нефти и нефтепродуктов в 2013 - 2019 гг. (% к ВВП)

Источники данных: ВВП - Росстат, доходы бюджета расширенного правительства - Федеральное казначейство

В 2019 году налоговая нагрузка на экономику в Российской Федерации практически не изменилась по сравнению с 2018 годом. Произошло лишь незначительное увеличение на 0,16 п.п. с 32,48% к ВВП в 2018 году до 32,64% к ВВП в 2019 году. При этом налоговая нагрузка в части налога на добычу полезных ископаемых, акцизов и таможенной пошлины суммарно снизилась на 1,38 п.п. Основной прирост налоговой нагрузки произошел за счет налога на добавленную стоимость (увеличился на 0,7 п.п.) и страховых взносов (увеличились на 0,6 п.п.). Уровень налоговой нагрузки по остальным налогам в 2019 году существенно не менялся, что позволило сохранить стабильность налоговых условий.

Налоговая нагрузка без учета нефтегазовых доходов в 2019 году по сравнению с 2018 годом увеличилась на 1,3% и составила 24,82% к ВВП. Основное увеличение налоговой нагрузки произошло в связи с увеличением налоговой ставки по налогу на добавленную стоимость и прекращения действия пониженных тарифов страховых взносов для субъектов малого и среднего предпринимательства, применяющих упрощенную систему налогообложения.

Средний уровень прочих сборов, таких как государственная пошлина, и неналоговых платежей, уплачиваемых организациями и предпринимателями в бюджеты бюджетной системы страны, за последние 6 лет не превышал 1% к ВВП. В 2019 году совокупный уровень указанных доходов составил 0,82% к ВВП, и, таким образом, фискальная нагрузка на экономику суммарно составила 33,47% к ВВП (Таблица 3).

Таблица 3. Фискальная нагрузка (налоги и платежи, поступающие в бюджетную систему Российской Федерации) на экономику Российской Федерации в 2013 - 2019 гг. (% к ВВП)

Источники данных: ВВП - Росстат, доходы бюджета расширенного правительства - Федеральное казначейство

Расчетный уровень налоговой нагрузки на экономику в Российской Федерации можно сопоставить с аналогичными показателями по странам - членам Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) (Таблица 4). При этом необходимо отметить, что величина фискальной нагрузки по странам ОЭСР не включает в себя различного рода неналоговые платежи, которые хотя и установлены законодательством, но не являются предметом регулирования законодательства о налогах и сборах, таможенных платежах или страховых взносах на обязательное государственное социальное страхование.

Таблица 4. Налоговая нагрузка на экономику в странах ОЭСР (% ВВП)

Источники данных: данные по ОЭСР - Revenue Statistics 1965 - 2019

Таблица 5. Налоговая нагрузка на экономику в странах Евразийского экономического союза в 2013 - 2019 гг. (% налоговых доходов к ВВП)

Источники данных: Международный валютный фонд (http://elibrary-data.imf.org)

Уровень налоговой нагрузки в России по данным Международного валютного фонда (2019 год - 34,91) отличается от уровня налоговой нагрузки, рассчитанного в соответствии с методикой, применяемой ОЭСР (налоговая нагрузка в России за 2019 год - 32,64), в связи с различными подходами к определению общей суммы налоговых доходов. В частности, могут по-разному учитываться таможенные пошлины, налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами, взносы на обязательное социальное страхование.

Приложение 2

МЕРЫ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ ПО ВИДАМ НАЛОГОВ

Налогообложение прибыли организаций

1. Усовершенствование порядка налогообложения прибыли инвестиционных товариществ в части сокращения количества формируемых налоговых баз, обеспечивая единый поход к их формированию.

Мера направлена на создание дополнительных благоприятных налоговых условий для осуществления инвестиций.

2. Конкретизация норм, касающихся налогового учета расходов на модернизацию амортизируемого имущества, с целью исключения возможности их различного толкования и сокращения соответствующих налоговых споров (судебных разбирательств и затрат на них).

Налог на доходы физических лиц

1. Установление налога на выплаты процентных доходов по вкладам и ценным бумагам граждан в размере 13% для граждан, чей общий объем банковских вкладов и инвестиций в долговые ценные бумаги превышает 1 млн руб. Новый налог будет впервые уплачен вкладчиками в 2022 году за 2021 год.

2. Установление с 1 января 2021 года налоговой ставки по налогу на доходы физических лиц в размере 15 процентов в отношении доходов (включая дивиденды и проценты) физических лиц, превышающих 5 млн рублей за налоговый период.

3. Упрощение порядка получения отдельных налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц: отказ от представления налогоплательщиком налоговой декларации и пакета подтверждающих документов, автоматизация процедуры обработки документов налоговым органом.

4. Отмена обязанности представления налоговых деклараций формы 3-НДФЛ в случае реализации имущества, находившегося в собственности менее минимального предельного срока владения, при условии превышения сумм налоговых вычетов при продаже имущества (250 000 руб. либо 1 000 000 руб.) над соответствующими доходами.

Имущественные налоги

1. Отмена налоговой декларации по налогу на имущество организаций в отношении объектов, налоговая база по которым определяется как их кадастровая стоимость (административные и торговые центры, отдельные нежилые помещения), с учетом практики применения аналогичных норм по транспортному и земельному налогам.

Контроль за уплатой налога на имущество организаций в отношении таких объектов будет осуществляться налоговыми органами на основании сведений, получаемых от Росреестра в порядке, аналогичном порядку, установленному по транспортному и земельному налогам.

2. Изменение порядка исчисления транспортного налога в отношении уничтоженных транспортных средств. В случае гибели (уничтожения) транспортных средств обязанность по уплате транспортного налога прекращается с момента гибели (уничтожения), а не с момента снятия транспортного средства с регистрационного учета.

Аналогичные нормы в настоящее время предусмотрены по налогу на имущество физических лиц.

3. Распространение беззаявительного порядка предоставления налоговых льгот по всем имущественным налогам ветеранам боевых действия.

4. Возложение обязанности по предоставлению в налоговые органы сведений о статусе земельного участка, изъятого из оборота и ограниченного в обороте, на органы и лица, уполномоченные федеральными органами государственной власти, в которых предусмотрена военная служба (приравненная к ней служба).

5. Исключение положений главы 32 Налогового кодекса Российской Федерации о применении инвентаризационной стоимости для целей исчисления налога на имущество физических лиц в связи с окончанием 1 января 2020 года переходного периода.

Налог на добычу полезных ископаемых

1. Повышение эффективности предоставления льгот по налогу на добычу полезных ископаемых, в том числе по выработанным месторождениям.

2. Совершенствование налогообложения добычи твердых полезных ископаемых, в том числе изменение подходов к налогообложению многокомпонентных комплексных руд (МКР), на основе анализа действующих ставок при добыче многокомпонентных комплексных руд, добываемых полностью или частично на территории Красноярского края.

Акцизы

Повышение ставки акциза на табачную продукцию в целях дестимулирования "вредного" для здоровья потребления.

Специальные налоговые режимы

1. Уточнение порядка исчисления налога, уплачиваемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (далее - УСН), при смене места нахождения организации (места жительства индивидуального предпринимателя) в случае, когда одним из субъектов Российской Федерации установлена пониженная налоговая ставка.

2. Исключение обязанности представления налоговой декларации для налогоплательщиков, применяющих УСН с объектом налогообложения в виде доходов и использующих контрольно-кассовую технику (далее - ККТ).

Налоговая декларация такими налогоплательщиками представляться не будет, а сумма налога по УСН, подлежащая к уплате в бюджет, будет исчисляться налоговым органом на основании поступивших в налоговый орган сведений об осуществленных расчетах, зафиксированных ККТ с направлением налогоплательщику уведомления о сумме налога (авансовых платежей по налогу) по УСН, подлежащих уплате, через сервис "Личный кабинет".

3. Включение дополнительных позиций в перечень видов деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения, для которых в настоящее время применяется система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

Увеличение предельных размеров ограничений по площади торгового зала объектов стационарной торговой сети и зала обслуживания посетителей, объектов организации общественного питания с 50 до 150 квадратных метров.

Указанные меры направлены на обеспечение максимально комфортного перехода индивидуальных предпринимателей с режима единого налога на вмененный доход на патентную систему налогообложения.

4. Продление до 2024 года права субъекта Российской Федерации вводить "налоговые каникулы" в виде нулевой налоговой ставки для налогоплательщиков - индивидуальных предпринимателей, впервые зарегистрированных после вступления в силу соответствующих законов субъектов Российской Федерации и перешедших на упрощенную или патентную систему налогообложения в отношении видов предпринимательской деятельности в производственной, социальной и (или) научной сферах, а также в сфере бытовых услуг населению.

Страховые взносы

1. Продолжение работы по синхронизации перечня выплат, произведенных работодателем в пользу работников и не подлежащих обложению страховыми взносами с перечнем аналогичных выплат, не подлежащих обложению налогом на доходы физических лиц. Применение единого подхода в обложении страховыми взносами и налогом на доходы физических лиц аналогичных сумм выплат/доходов, произведенных работодателем, позволит усовершенствовать процесс администрирования таких платежей налоговыми органами, а также снизит административную нагрузку на плательщиков страховых взносов.

2. Ограничение случаев, при которых у плательщиков страховых взносов, являющихся участниками проекта по осуществлению исследований, разработок и коммерциализации их результатов в соответствии с Федеральным законом от 28 сентября 2010 года N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (далее - Федеральный закон N 244-ФЗ, участник проекта), возникает обязанность по восстановлению и уплате страховых взносов в связи с утратой соответствующего статуса. Данная обязанность возникнет только в случае досрочного исключения юридического лица из реестра участников проекта в связи с нарушением участником проекта правил проекта, несоблюдением участником проекта требований Федерального закона N 244-ФЗ, отказом участника проекта от участия в проекте.

3. Уточнение порядка исчисления и уплаты страховых взносов с сумм вознаграждений членам совета многоквартирного дома, в случае если в многоквартирном доме не создано товарищество собственников жилья либо данный дом не управляется жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, а взаимоотношения между собственниками помещений в многоквартирном доме и избранными членами совета многоквартирного дома, связанные с выплатой вознаграждений таким лицам за исполнение их полномочий, осуществляются через управляющую организацию.

Государственная пошлина

Установление государственной пошлины за предоставление лицензии на производство этилового спирта для производства фармацевтической субстанции спирта этилового.

Деофшоризация российской экономики

1. Повышение налогообложения выплат доходов в виде процентов и дивидендов, выплачиваемых зарубежным получателям, находящихся в офшорных юрисдикциях до 15% с 1 января 2021 года.

2. Приведение российского законодательства в соответствие с Единым стандартом отчетности ОЭСР для обеспечения эффективного международного автоматического обмена финансовой информацией.

3. Приведение налогового законодательства в соответствии с законодательством о недрах в части сокращения требований к иностранным организациям - налоговым резидентам Российской Федерации. Для признания иностранных организаций, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность по добыче полезных ископаемых на основании лицензий на пользование недрами, налоговыми резидентами Российской Федерации не будет требоваться заключение лицензионного соглашения.

4. Снижение налоговой и административной нагрузки физических лиц, являющихся контролирующими лицами иностранных компаний. Предоставление права уплачивать налог на доходы физических лиц в отношении доходов в виде прибыли контролируемых ими иностранных компаний в фиксированном размере 5 млн рублей без декларирования таких доходов.

Мера позволит упростить администрирование налогообложения и будет способствовать привлечению в Российскую Федерацию налоговых резидентов, в первую очередь из числа лиц с высокими доходами.

5. Совершенствование международного налогообложения:

- исключение возможности использования международными холдинговыми компаниями налоговых льгот в случае невыполнения ими требований Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 290-ФЗ "О международных компаниях и международных фондах";

- продолжение работы по внесению изменений в соглашения об устранении двойного налогообложения с целью реализации мер, направленных на борьбу с использованием схем налогообложения, с помощью которых большая часть доходов российского происхождения по сути выплачивается российским бенефициарам через так называемые "транзитные юрисдикции";

- совершенствование порядка проведения взаимосогласительных процедур в соответствии с международными договорами Российской Федерации по вопросам налогообложения в части определения порядка взаимодействия компетентных органов, ответственных за проведение взаимосогласительных процедур, и практической реализации достигнутой договоренности между компетентными органами;

- совершенствование законодательства Российской федерации о налогах и сборах в части ограничений на использование положений соглашений об устранении двойного налогообложения как механизма минимизации или уклонения от налогообложения, развития концепции фактического права на доход, правил определения статуса постоянного представительства иностранных организаций при осуществлении ими деятельности на территории Российской Федерации, расширения (уточнения) перечня доходов, признаваемых доходами от источников в Российской Федерации.

Трансфертное ценообразование.

Уточнение норм законодательства в сфере трансфертного ценообразования при определении цен для целей налогообложения:

- в части признания контролируемыми внешнеторговых сделок, предметом которых являются товары, составляющие основные статьи экспорта Российской Федерации;

- в части устранения правовой неопределенности в отношении порядка исчисления суммы доходов по сделкам в ситуациях, когда лицо, получающее доход по таким сделкам, не исчисляет налог на прибыль организаций или сделка совершена с участием комиссионера (агента).

Результатом предлагаемых изменений должно стать устранение правовой неопределенности, а также снижение административной нагрузки на бизнес при заключении соглашений о ценообразовании для целей налогообложения.

Совершенствование налогового администрирования

1. Развитие налогового мониторинга путем уменьшения пороговых требований для вхождения налогоплательщиков в налоговый мониторинг с целью расширения перечня его потенциальных участников, а также за счет расширения информационного взаимодействия налоговых органов с участниками налогового мониторинга и снижения административной нагрузки на последних.

2. Интеграция законодательства Российской Федерации о ККТ в законодательство о налогах и сборах. Предполагается отмена контроля за применением контрольно-кассовой техники как самостоятельной формы федерального государственного контроля (надзора) и его включение в систему налогового контроля в рамках единого нормативного правового акта - Налогового кодекса Российской Федерации. Это будет способствовать дальнейшему формированию бесконтактного налогового администрирования, установлению единых правил контроля за деятельностью налогоплательщиков, осуществляющих фиксацию расчетов, а также снизит административную нагрузку на налогоплательщиков.

3. Введение института "единого налогового платежа организации, индивидуального предпринимателя" в целях упрощения процедуры расчетов налогоплательщиков с бюджетом. Данный институт предполагает уплату налогов одним платежным поручением без уточнения вида налога, срока его уплаты, принадлежности к бюджету бюджетной системы Российской Федерации и т.д. и последующий зачет перечисленных денежных средств налоговым органом в счет имеющихся у налогоплательщика обязательств.

4. Возложение на налоговые органы обязанности предварительного информирования о предстоящем приостановлении операций по счетам налогоплательщика в банках и переводов его электронных денежных средств за непредставление налоговой декларации (расчета).

5. Определение закрытого перечня случаев, при которых налоговая декларация (расчет) будет считаться непредставленной.

6. Дальнейшее развитие электронного документооборота в налоговой сфере, в том числе:

- поэтапный переход к направлению налоговых уведомлений в электронной форме через личный кабинет налогоплательщика без дублирования по почте на бумажном носителе (за исключением инвалидов, малоимущих граждан, несовершеннолетних, пенсионеров, граждан предпенсионного возраста и некоторых других категорий граждан). В первую очередь переход будет реализован в отношении налогоплательщиков - физических лиц, проживающих в городах с численностью населения более 1 миллиона человек. Это обеспечит надежность и гарантированность своевременного получения указанными налогоплательщиками налоговых уведомлений с требованием об уплате налогов;

- внедрение института электронной банковской гарантии, которая будет поступать в налоговые органы непосредственно от гарантов (банков), в целях повышения доступности и безопасности использования банковских гарантий, в том числе при возмещении НДС (освобождении от уплаты акцизов) в заявительном порядке. Такой механизм позволит обеспечить быструю и прозрачную логистику, сократить временные и финансовые затраты налогоплательщиков.

7. Урегулирование вопросов налогообложения цифровой валюты и налогового контроля за ее оборотом.

8. Расширение возможностей получения налоговыми органами информации от кредитных организаций, необходимой для осуществления налогового контроля, а также направления такой информации по запросу компетентного органа иностранного государства. Реализация данной меры будет способствовать обелению экономики, не затрагивая интересы добросовестных налогоплательщиков.

9. Законодательное урегулирование возможности налоговых органов получать от Банка России необходимые документы и сведения, составляющие банковскую тайну, а также возможности Банка России получать отдельные сведения, составляющие налоговую тайну, необходимые для исполнения возложенных на него функций.

10. Увеличение срока хранения документов, необходимых для исчисления, удержания и перечисления налогов, с четырех до пяти лет, в целях удовлетворения требований международных стандартов прозрачности и обмена информацией.

11. Установление нового порядка предоставления налоговых льгот инвестиционного характера, предусматривающего обязанность для получателей льгот осуществлять инвестиции в соответствии с инвестиционными соглашениями, заключенными с Правительством Российской Федерации.

12. Приведение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах в соответствие с поправками в Конституцию Российской Федерации.

Приложение 3

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ НА ПЕРСПЕКТИВУ

Налог на прибыль организаций

1. Рассмотрение вопроса о необходимости снятия ограничений, предусмотренных для применения холдингового режима налогообложения, в части:

- уменьшения минимальной доли владения капиталом компаний, выплачивающих дивиденды;

- уточнения нормы об освобождении продажи акций российских организаций (уменьшение минимально установленного срока владения с пяти до трех лет).

Введение данных изменений должно быть обусловлено оценкой лучших мировых практик налогообложения в данной сфере для повышения инвестиционной привлекательности Российской Федерации.

2. Проработка вопроса смягчения политики учета расходов страхования при налогообложении. Отказ от закрытого перечня видов страхования, по которым соответствующие расходы учитывались для целей налогообложения, в пользу открытой позиции по возможности списания данных затрат с установлением отдельных видов страхования, которые не могут учитываться для целей налогообложения.

3. Проработка вопроса о продлении действия нормы, ограничивающей уменьшение налоговой базы текущего периода на сумму убытков, полученных в предыдущих налоговых периодах.

Налог на добавленную стоимость

1. Рассмотрение целесообразности о возложении обязанности уплаты НДС за иностранную организацию российским покупателем - налоговым агентом, за исключением случаев оказания услуг в электронной форме либо, когда иностранная организация состоит на учете в налоговых органах в силу наличия представительства (филиала) и товары реализуются (работы выполняются, услуги оказываются) через такие обособленные подразделения.

Принятие данных изменений облегчит условия ведения бизнеса в Российской Федерации иностранным организациям, состоящим на налоговом учете только в связи с наличием имущества или счета в российском банке, поскольку у таких организаций будет отсутствовать обязанность по исчислению и уплате НДС и представлению налоговых деклараций в налоговые органы.

2. Проработка в рамках заседаний Консультативного комитета по налоговой политике и администрированию при Коллегии Евразийской экономической комиссии, в том числе на предмет финансовых последствий для федерального бюджета, изменений в порядок определения места реализации работ (услуг) и установление его во всех случаях по принципу страны нахождения покупателя.

3. Инициатива бизнес-сообщества о возможности добровольной постановки на учет для иностранных поставщиков с использованием НДС-офиса при осуществлении любых видов деятельности (реализации в адрес российских покупателей), доступного сейчас только поставщикам электронных услуг, перечень которых установлен пунктом 1 статьи 174.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

Налог на имущество организаций

Проработка возможности отказа от исключения движимого имущества из объекта налогообложения при одновременном снижении предельной налоговой ставки налога на имущество организаций. Результатом станет упрощение администрирования налога, снижение количества налоговых споров по отнесению имущества к движимым и недвижимым вещам.

При этом необходимо определение оптимального размера предельной налоговой ставки, обеспечивающего, с одной стороны, недопущение роста налоговой нагрузки на бизнес, и, с другой стороны, соблюдение интересов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Налогообложение международных холдинговых компаний

Существует необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы осуществления международными холдинговыми компаниями деятельности в специальных административных районах (далее - САР).

С августа 2018 года в Российской Федерации САР функционируют на о. Русский (Приморский край) и о. Октябрьский (Калининградская область), участниками которых могут стать иностранные юридические лица при условии изменения местонахождения (редомициляции) с иностранной юрисдикции на российскую с присвоением особого статуса международной компании при соблюдении определенных условий.

Указанные районы и уже существующие налоговые преференции компаниям, редомицилированным в эти районы, становятся все более привлекательным способом структурирования бизнеса для иностранных компаний с российскими собственниками.

Однако практика показывает, что в настоящее время редомициляция в САР недоступна для многих налогоплательщиков, в связи с чем условия для редомициляции требуют улучшения с целью повышения привлекательности САР как перспективной стратегии структурирования иностранного бизнеса.

Бизнес-сообщество заинтересовано в донастройке правовых и налоговых параметров деятельности в САР и предлагает ключевые меры, необходимые для стимулирования перевода российских и зарубежных холдингов в САР. Среди этих мер освобождение от налогообложения в Российской Федерации доходов международной компании от деятельности ее обособленных подразделений за пределами Российской Федерации и законодательное закрепление налоговой ставки по налогу на прибыль организаций в размере 5 процентов по доходам в виде дивидендов, выплачиваемым непубличными международными холдинговыми компаниями.

Ввиду того, что налогообложение доходов международной компании от деятельности ее обособленных подразделений за пределами Российской Федерации может являться сдерживающим фактором для приобретения иностранными организациями статуса международной компании в порядке редомициляции в САР в случае, если иностранные организации зарегистрированы или имеют обособленные подразделения в юрисдикциях с более благоприятными налоговыми условиями, предложение по освобождению таких доходов от налогообложения заслуживает внимания и требует проработки.

Что касается закрепления налоговой ставки по налогу на прибыль организаций в размере 5 процентов по доходам в виде дивидендов, выплачиваемым непубличными международными холдинговыми компаниями, то необходимо отметить, что в настоящее время по поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина осуществляется пересмотр международных соглашений Российской Федерации об избежании двойного налогообложения в части увеличения налога у источника до 15 процентов в отношении дивидендов и процентов. При этом с целью защиты российской налоговой базы пониженная ставка по налогу у источника останется только в отношении доходов, выплачиваемым публичным компаниям. В этой связи представляется целесообразным комплексный подход к реализации всех новаций в области налогообложения с учетом дополнительных доходов, которые они принесут бюджету.

Совершенствование налогового администрирования

Проработка возможности реализации режима урегулирования долгов физических лиц без дополнительных для них расходов с возможностью упрощенной внесудебной защиты своих прав и свобод с использованием сервисов дистанционного взаимодействия с налоговым органом.

Исключение избыточных административных процедур, неоправданно затягивающих урегулирование долга физического лица, при отсутствии у него возражений в отношении размера задолженности или оснований ее возникновения.

Повышение защищенности прав граждан за счет встраивания в процедуру урегулирования долга цифровых механизмов дистанционного взаимодействия налогоплательщика и налогового органа для актуализации при необходимости сведений о величине долга и оснований его образования.

Приложение 4

ОЦЕНКА СРЕДНЕВЗВЕШЕННОГО ТАРИФА В 2019 - 2023 ГОДАХ ПО УКРУПНЕННЫМ ГРУППАМ ТОВАРОВ

Приложение 5

ПЕРЕЧЕНЬ ПРИНЯТЫХ ТАМОЖЕННО-ТАРИФНЫХ РЕШЕНИЙ В 2019 ГОДУ

<1> По чувствительным товарам.