ПЕРВЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 апреля 2022 г. N 88а-11449/2022
Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу З. на решение Нижегородского областного суда от 6 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению З. к Земскому собранию Шаранского муниципального района Нижегородской области о признании недействующим решения в части.
Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В., заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации С., полагавшего, что судебные акты подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции
решением Земского Собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 26 января 2017 года N 2 (далее также Решение N 2) внесены изменения и дополнения в решение Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N 42 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области" (далее также Положение о пенсии).
Нормативный правовой акт опубликован в районной газете "Знамя победы" от 4 февраля 2017 года N 8 (9519).
В пункте 6 изменений и дополнений пункт 2.4 Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области, дополнен пунктом 2.41, в соответствии с которым: "лица, замещавшие должности муниципальной службы, при наличии стажа муниципальной службы не менее 25 лет и увольнении по основанию, предусмотренному подпунктом 61 пункта 2.1, до приобретения права на страховую пенсию по старости имеют право на пенсию за выслугу лет, если непосредственно перед увольнением они замещали должности муниципальной службы области не менее 7 лет".
В пункте 5 решения Земского Собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 26 января 2017 года N 2 указывается, что "Действие пункта 6 Изменений и дополнений, которые вносятся в решение Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N 42 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области", прилагаемых к настоящему решению, распространяются на лиц, уволенных с муниципальной службы после 1 января 2017 года".
З. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 5 решения Земского Собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 26 января 2017 года N 2.
В обоснование заявленных требований указала, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", пункта 12 части 1 статьи 11, пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 15 мая 2006 года N 5-П, от 18 мая 2011 года N 9-П, от 15 декабря 2003 года N 19-П. Указывала, что пенсионное обеспечение муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, а гарантии, устанавливаемые муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения, должны быть аналогичными. Введенное оспариваемым нормативным правовым актом ограничение воспрепятствовало назначению муниципальной пенсии З., чем, по ее мнению, нарушаются права административного истца.
Решением Нижегородского областного суда от 6 октября 2021 год, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.
В кассационной жалобе, поданной 14 марта 2022 года через суд первой инстанции, З. просит отменить судебные акты и вынести новое решение об удовлетворении требований. Полагает, что назначение муниципальной пенсии за выслугу лет должно распространяться и на лиц, уволенных с муниципальной службы до 1 января 2017 года, к которым она и относится.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.
В соответствии с пунктами "ж", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В пункте 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее также - Закон о муниципальной службе, Федеральный закон N 25-ФЗ) предусмотрено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При этом в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 24 Закона о муниципальной службе).
Устанавливая взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы, федеральное законодательство определило, что такая взаимосвязь обеспечивается соотносительностью основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу (статья 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации").
Из приведенных нормативных положений следует, что пенсия за выслугу лет государственным гражданским служащим и пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальным служащим являются государственным пенсионным обеспечением, при назначении которых обязательным условием является наличие определенного стажа работы, в данном случае - в муниципальном образовании. Эти выплаты осуществляются одновременно с выплатой страховой части трудовой пенсии. Тем самым юридическая природа пенсии за выслугу лет для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальных служащих одинаковая, а именно эти пенсии являются выплатами по государственному пенсионному обеспечению.
При этом условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим (пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"), размер государственной пенсии муниципального служащего (часть 2 статьи 24 Закона о муниципальной службе), дополнительные гарантии муниципальным служащим (часть 3 статьи 23 Закона о муниципальной службе) обеспечиваются за счет средств местных бюджетов на основании законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления.
В соответствии с частью 1 статьи 27 Закона Нижегородской области от 3 августа 2007 года N 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" (далее также - Закон Нижегородской области о муниципальной службе, Закон Нижегородской области N 99-З) лица, замещавшие должности муниципальной службы, имеют право на пенсию за выслугу лет при соблюдении условий ее назначения за счет средств местного бюджета.
Условия назначения пенсии за выслугу лет, размер пенсии за выслугу лет, порядок и сроки назначения, выплаты, перерасчета, индексации и возобновления выплаты пенсии за выслугу лет устанавливаются муниципальным нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования аналогично правилам назначения пенсии за выслугу лет для лиц, замещавших государственные должности Нижегородской области, установленным Закона Нижегородской области от 24 июня 2003 года N 48-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и иных доплатах к пенсии" (часть 2 статьи 27 Закона Нижегородской области о муниципальной службе).
Решением Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N 42 утверждено Положение о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области. Решениями Земского собрания от 20 марта 2015 года N 5, от 26 января 2017 года N 2, от 23 марта 2017 года N 8 в решение Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N 42 внесены изменения и дополнения.
В соответствии с частью 1 статьи 21 Устава Шарангского муниципального района Нижегородской области, принятого решением Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 6 июля 2011 года за N 28 (далее также Устав) представительным органом района является Земское собрание.
Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, областной суд, с которым согласился апелляционный суд, исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме, с соблюдением процедуры принятия, правил введения в действие и опубликования, что не оспаривается участниками спора.
Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал приведенные выше законоположения, исследовал материалы дела и пришел к выводу о его соответствии действующему федеральному и региональному законодательству. В связи с чем, отказал в удовлетворении административного искового заявления.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции также исходил из того, что оспариваемая норма, содержащая условия для назначении пенсии за выслугу лет, аналогична положениям статьи 4 Закона Нижегородской области от 24 июня 2003 года N 48-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и иных доплатах к пенсии", ссылка на нормы которого, как уже отмечалась выше, содержится в Законе Нижегородской области от 3 августа 2007 года N 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" (часть 1 статьи 27). Условие, позволяющее административному истцу претендовать на получение муниципальной пенсии за выслугу лет, было введено в законодательство после увольнения З. с муниципальной службы, и распространила свое действие на правоотношения, возникшие впоследствии - с 1 января 20217 года. Подобное правовое регулирование не противоречит федеральному законодательству о пенсионном обеспечении и муниципальной службе.
При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов.
Как верно отмечено судом апелляционной инстанции, доказательствами по делу подтверждается, что оспариваемым Решением N 2 внесены изменения и дополнения в Положение о пенсии, предусматривающее условия для назначения пенсии за выслугу лет для лиц замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области.
В пункт 2.1 указанного Положения внесены изменения, согласно которым за лицами, замещавшими муниципальные должности в органах местного самоуправления, прекратившими исполнение своих полномочий до 1 января 2017 года, лицами, продолжающими замещать на 1 января 2017 года муниципальные должности в органах местного самоуправления, приобретшими до 1 января 2017 года право на страховую пенсию по старости (инвалидности) в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", имеющими на 1 января 2017 года продолжительность исполнения полномочий по муниципальной должности в органах местного самоуправления не менее одного года, сохраняется право на пенсию за выслугу лет в соответствии с решением Земского собрания от 19 ноября 2013 года N 42 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области" без учета изменений, внесенных настоящим решением в пункт 2.2 Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Шарангском муниципальном районе Нижегородской области.
Также введен пункт 61 - "увольнение по собственному желанию, по собственной инициативе", а также дополнен пункт 2.41, где указывается, что лица, замещавшие должности муниципальной службы, при наличии стажа муниципальной службы не менее 25 лет и увольнении по основанию, предусмотренному подпунктом 61 пункта 2.1, до приобретения права на страховую пенсию по старости имеют право на пенсию за выслугу лет, если непосредственно перед увольнением они замещали должности муниципальной службы Нижегородской области не менее 7 лет. Данное решение вступает в силу с момента подписания и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2017 года. Действие пункта 6 изменений и дополнений, которые вносятся в решение Земского собрания Шарангского муниципального района Нижегородской области от 19 ноября 2013 года N 42 "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и иных доплатах к пенсии", прилагаемых к данному решению, распространяется на лиц, уволенных с муниципальной службы после 1 января 2017 года.
Аналогичные условия для назначения пенсии за выслугу лет предусмотрены статьей 4 Закона Нижегородской области от 24 июня 2003 года N 48-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и иных доплатах к пенсии". Нормы федерального законодательства о пенсионном обеспечении и муниципальной службе не содержат положений о неприемлемости подобного правового регулирования.
Судами также установлено, что З., проходившая муниципальную службу более 25 лет, по собственной инициативе прекратила трудовые отношения <...>, и 12 ноября 2016 года ей назначена пенсия по старости. В назначении пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы, последней отказано 11 мая 2017 года. Законность подобного решения подтверждена вступившими в законную силу судебными актами.
С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции о соответствии Решения N 2 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, являются верными.
Принимая во внимание, что условие, позволяющее административному истцу претендовать на получение муниципальной пенсии за выслугу лет, было введено в законодательство после прекращения З. прохождения муниципальной службы, нераспространение действий указанной нормы на данные правоотношения административного истца не может быть расценено как нарушение прав последнего.
Отсутствие надлежащего правового регулирования спорных правоотношений на уровне федерального законодательства не может быть предметом рассмотрения настоящего спора.
Судебная коллегия полагает выводы судов правильными, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Переоценка представленных в дело доказательств не отнесена процессуальным законом к полномочиям суда кассационной инстанции.
Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, они были предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая правовая оценка и на правильность судебных актов, постановленных в соответствии с законом, не влияют.
Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных постановлений не установлено.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции
решение Нижегородского областного суда от 6 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу З. - без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.
Кассационное определение в полном объеме изготовлено 27 апреля 2022 года.