ШЕСТОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 июня 2022 г. N 88а-11397/2022
Дело N 2а-636/2021
Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 14 апреля 2022 года кассационную жалобу администрации Моргаушского района Чувашской Республики на решение Моргаушского районного суда Чувашской Республики от 30 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики от 2 марта 2022 года по административному делу N 2а-636/2021 по административному исковому заявлению Н.Н.И. и индивидуального предпринимателя Н.И. к администрации Моргаушского района Чувашской Республики о признании нормативного правового акта недействующим в части.
Проверив материалы административного дела, заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И., изложившего обстоятельства административного дела и доводы кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора Трофимова А.А., возражавшего против удовлетворения кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
Постановлением администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 16 февраля 2018 года N 114 утвержден Порядок организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики (далее - Порядок).
Пунктом 1 Порядка предусмотрено, что в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации Моргаушского района от 13 апреля 2017 года N 287 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов" администрация Моргаушского района Чувашской Республики проводит отбор хозяйствующих субъектов для организации деятельности в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов.
Пунктом 2 Порядка определено, что отбор хозяйствующих субъектов осуществляется путем проведения открытого аукциона, предметом которого является право на размещение нестационарного торгового объекта в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов.
Н.Н.П. и индивидуальный предприниматель Н.И. обратились в суд с административным исковым заявлением к администрации Моргаушского района Чувашской Республики о признании недействующими пункта 1 постановления от 16 февраля 2018 года N 114 "О порядке организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики" в части утверждения пунктов 1 и 2 Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики, являющимся приложением N 1 к постановлению; пунктов 1 и 2 данного Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики - Приложения N 1 к постановлению администрации Моргаушского района от 16 февраля 2018 года N 114 в части распространения действия пункта 2 Порядка на все, в том числе, предоставленные до 1 марта 2015 года, земельные участки (места размещения).
Решением Моргаушского районного суда Чувашской Республики от 30 ноября 2021 года, административный иск индивидуального предпринимателя Н.И. удовлетворен; постановлено признать недействующим со дня вступления в силу решения суда:
- пункт 1 постановления администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 16 февраля 2018 года N 114 "О порядке организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики" в части утверждения пунктов 1, 2 Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики;
- пункт 1 указанного "Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики" (приложение N 1 к постановлению администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 16 февраля 2018 года N 114),
- пункт 2 указанного "Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики" (приложение N 1 к постановлению администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 16 февраля 2018 года N 114), в части распространения его действия на место размещения нестационарного торгового объекта - торгового павильона, расположенного на земельном участке площадью 109 кв. м, по адресу: <...> около здания ОАО "Россельхозбанк", кадастровый номер N <...>.
В удовлетворении административных исковых требований Н.Н.И. отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики от 2 марта 2022 года решение Моргаушского районного суда Чувашской Республики от 30 ноября 2021 года изменено в части: абзац 5 резолютивной части решения Моргаушского районного суда Чувашской Республики от 30 ноября 2021 года изложен в следующей редакции: "Пункт 2 указанного "Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики" (приложение N 1 к постановлению администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 16 февраля 2018 года N 114)".
В остальной части решение Моргаушского районного суда Чувашской Республики от 30 ноября 2021 года оставлено без изменения.
В кассационной жалобе администрация Моргаушского района Чувашской Республики, повторяя доводы апелляционной жалобы, ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения суда апелляционной инстанции, как постановленных с нарушением норм материального права, просит принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать.
Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом.
В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Как следует из материалов дела и вступивших в законную силу судебных актов, на основании распоряжения главы администрации Моргаушского района от 20 апреля 1998 года N 223 составлен акт от 15 марта 2005 года обследования и выбора земельного участка под строительство торгового киоска, утвержденный постановлением главы администрации района от 27 июня 2005 года N 303, согласно которому для строительства торгового киоска индивидуального предпринимателя Н.И. выбрана улица Мира в с. Моргауши Моргаушского района Чувашской Республики.
Постановлением главы администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 27 июня 2005 года N 303 утвержден акт обследования и выбора земельного участка от 15 марта 2005 года под строительство торгового киоска в <...> сельской администрации Моргаушского района Чувашской Республики, индивидуальному предпринимателю Н.И. постановлено разрешить проведение проектно-изыскательских работ под строительство торгового киоска в <...> Чувашской Республики. Административному истцу дано разрешение на открытие магазина "Никита" по продаже продовольственных товаров с билетной кассой для проезда на автобусах в собственном помещении, расположенном по адресу: <...>.
Постановлением главы администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 28 декабря 2005 года N 675 индивидуальному предпринимателю Н.И. дано разрешение на открытие магазина "Никита" по продаже продовольственных товаров с билетной кассой для проезда на автобусах в собственном помещении, расположенном по адресу: <...>.
По договору аренды от 13 апреля 2006 года администрация Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики передала индивидуальному предпринимателю Н.И. в аренду земельный участок из земель поселений, общей площадью 53,7 кв. м, находящийся по адресу: Чувашская Республика, Моргаушский район, Моргаушское сельское поселение, <...>, под магазин "Никита" с билетной кассой, на срок с 1 января по 29 декабря 2006 года, а по договору аренды от 21 сентября 2010 года администрация Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики передала индивидуальному предпринимателю Н.И. в аренду этот же земельный участок под магазин "Никита" с билетной кассой на срок с 1 октября 2010 года по 30 сентября 2011 года.
10 апреля 2013 года между администрацией района (арендодатель) и индивидуальным предпринимателем Н.И. (арендатор) заключен договор аренды земельного участка, согласно которому арендатор принимает в аренду земельный участок с кадастровым номером N <...>, категории "земли населенных пунктов", местоположение: установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, ориентир здание казначейства, участок находится примерно в 10 метрах от ориентира по направлению на юго-запад, почтовый адрес: Чувашская Республика, Моргаушский район, Моргаушское сельское поселение, <...>, для установки торгового киоска, площадью 109 кв. м. Срок аренды установлен на 5 лет, с 10 апреля 2013 года по 8 апреля 2018 года (пункт 2.1 договора).
Постановлением администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 13 апреля 2017 года N 287 была утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Моргаушского района Чувашской Республики, согласно приложению.
Указанная схема содержит перечень нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района, в том числе в пункте 7: место размещения - <...> около здания ОАО "Россельхозбанк", кадастровый номер N <...>, тип торгового объекта - павильон, площадь земельного участка - 109 кв. м, срок осуществления торговой деятельности - круглогодично, специализация - непродовольственные товары.
В последующем, постановлением администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 29 декабря 2017 года N 1219 постановление администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 13 апреля 2017 года N 287 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов" признано утратившим силу.
Постановлением администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 20 февраля 2018 года N 124 была утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Моргаушского района Чувашской Республики, согласно приложению N 1, в которую нестационарный торговый объект с местом размещения - <...> около здания ОАО "Россельхозбанк", кадастровый номер земельный участок N <...>, на земельном участке площадью 109 кв. м, не был включен.
Вступившим в законную силу решением Моргаушского районного суда Чувашской Республики от 24 сентября 2021 года удовлетворены административные исковые требования индивидуального предпринимателя Н.И. и признаны недействующими со дня вступления решения суда пункт 1 постановления администрации Моргаушского района от 20 февраля 2018 года N 124 и приложение N 1 к данному постановлению в части не включения в схему места размещения указанного нестационарного торгового объекта.
Однако, по результатам рассмотрения заявления индивидуального предпринимателя Н.И. к административному ответчику о заключении с ним договора на размещение этого нестационарного торгового объекта без проведения торгов Администрация письмом от 14 мая 2021 года N 46 отказала ему в заключении договора на размещение указанного нестационарного торгового объекта без проведения торгов (аукциона) со ссылкой на оспариваемые в данном деле постановление от 16 февраля 2018 года N 114 и утвержденный данным постановлением "Порядок организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики".
Разрешая административный спор и принимая решение о частичном удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не отвечает принципам правовой определенности, нарушает права, свободы и законные интересы ИП Н.И., являющегося участником спорных правоотношений. При этом суд исходил из того, что оспариваемая норма, предусматривая возможность администрации Моргаушского района Чувашской Республики осуществлять отбор хозяйствующих субъектов в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов, в том числе путем проведении аукциона, не разграничивает субъектов малого или среднего предпринимательства, использующих нестационарные торговые объекты, установленные до 1 марта 2015 года, и имеющих право вне конкурентных процедур на заключение договора на право размещения нестационарного торгового объекта, и субъектов малого или среднего предпринимательства, имеющих намерение по приобретению права на размещение нестационарного торгового объекта, включенного в схему по инициативе представительного органа местного самоуправления. В этом суд усмотрел правовую неопределенность сферы регулирования пунктов 1 и 2 оспариваемого Порядка, не предусматривающих возможность распространения их положений на субъектов малого или среднего предпринимательства, использующих нестационарные торговые объекты, установленные на законном основании по заключенным до 1 марта 2015 года договорам аренды, предоставляющим право на размещение нестационарных торговых объектов. Кроме этого, судебные инстанции констатировали, что оспариваемые пункты 1 и 2 Порядка основаны на недействующей, как на момент принятия и утверждения названного Порядка, так и на момент вынесения решения, схеме размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации Моргаушского района от 13 апреля 2017 года N 287, ввиду отмены данной Схемы и постановления о ее утверждении вынесенным постановлением администрации от 29 декабря 2017 года N 1219.
Судебная коллегия соглашается с приведенными выводами судов, как основанными на применимых нормах материального права и надлежащей оценке представленных сторонами доказательств.
Согласно пункту "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 381-ФЗ).
В силу части 1 статьи 3 Федерального закона N 381-ФЗ правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, названным федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 Федерального закона N 381-ФЗ органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием таких условий, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли: предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях (часть 3 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ).
Таким образом, федеральным законодательством переданы органам местного самоуправления полномочия по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.
Законом Чувашской Республики от 13 июля 2010 года N 39 "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике и о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках", урегулированы отношения, возникающие между органами государственной власти Чувашской Республики, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности.
Согласно частям 1, 2 статьи 5 указанного закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности Чувашской Республики или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; схемы размещения нестационарных торговых объектов разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления в Чувашской Республике, определенными в соответствии с уставами муниципальных образований, с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, в порядке, установленном уполномоченным органом.
Как верно установлено судами обеих инстанций, оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом с соблюдением требований, предъявляемых действующим законодательством к компетенции и предоставленным полномочиям администрации Моргаушского района Чувашской Республики, к форме и виду, в которых этот нормативный правовой акт принят, процедуре принятия и правила введения его в действие; оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в установленном порядке.
В указанной части выводы судебных инстанций в кассационной жалобе под сомнение не ставятся и, следовательно, судом кассационной инстанции переоценке не подлежат.
Проверяя факт распространения положений оспариваемого нормативного правового акта на административных истцов, суды верно отметили, что в результате его применения фактически исключается возможность продолжения административным истцом предпринимательской деятельности путем использования нестационарного торгового объекта в месте его размещения, предоставленном до 1 марта 2015 года. Следовательно, административный истец индивидуальный предприниматель Н.И. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом, и согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеет право на его оспаривание.
Указанные выводы основаны на том, что заявление индивидуального предпринимателя Н.И. к административному ответчику о заключении с ним договора на размещение спорного нестационарного торгового объекта без проведения торгов административным ответчиком оставлено без удовлетворения со ссылкой на оспариваемые положения постановления от 16 февраля 2018 года N 114 и утвержденный данным постановлением "Порядок организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики".
Также, судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций о правовой неопределенности сферы регулирования пунктов 1 и 2 оспариваемого Порядка, не предусматривающих возможность распространения их положений на субъектов малого или среднего предпринимательства, использующих нестационарные торговые объекты, установленные на законном основании по заключенным до 1 марта 2015 года договорам аренды, предоставляющим право на размещение нестационарных торговых объектов.
Так, в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).
Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями.
Как указано выше, пунктом 1 оспариваемого постановления администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 16 февраля 2018 года N 114 утвержден Порядок организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики (приложение N 1 к постановлению).
Пунктом 1 указанного Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики предусмотрено, что в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации Моргаушского района от 13 апреля 2017 года N 287 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов" администрация Моргаушского района Чувашской Республики проводит отбор хозяйствующих субъектов для организации деятельности в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов.
Пунктом 2 Порядка определено, что отбор хозяйствующих субъектов осуществляется путем проведения открытого аукциона, предметом которого является право на размещение нестационарного торгового объекта в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов.
Кроме того, в пункте 43 Порядка установлено, что победитель аукциона и администрация заключают договор на право размещения нестационарного торгового объекта в течение десяти календарных дней со дня размещения информации о результатах аукциона на право размещения нестационарного торгового объекта.
Из совокупности вышеуказанных правовых норм следует, что возможность заключения договора на право размещения нестационарного торгового объекта возникает после прохождения конкурентных процедур.
Согласно частям 1 и 3 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Из положений пункта 2 статьи 5 Закона Чувашской Республики от 13 июля 2010 года N 39 "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике и о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках" следует, что схемы размещения нестационарных торговых объектов разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления в Чувашской Республике, определенными в соответствии с уставами муниципальных образований, с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, в порядке, установленном уполномоченным органом.
С 1 марта 2015 года изменен ранее существовавший порядок предоставления земельного участка под размещение нестационарного торгового объекта, согласно которому земельный участок под размещение нестационарного торгового объекта предоставлялся в аренду, и установлен новый порядок, урегулированный главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации.
В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
Правоотношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, регулируются Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.
Из изложенного следует, что федеральный законодатель, определяя основания использования земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 того же кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов: такое размещение может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 36 Постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта.
Вместе с тем, как правильно констатировали суды обеих инстанций, из содержания пунктов 1 и 2 оспариваемого Порядка с учетом буквального значения содержащихся в нем слов и выражений и применительно к указанным выше нормам федерального законодательства, иным нормам регионального законодательства, усматривается правовая неопределенность, допускающая неоднозначное толкование содержания оспариваемых положений.
Так, пунктом 2 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления в Чувашской Республике схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития промышленности и торговли Чувашской Республики от 16 ноября 2010 года N 184, предусмотрено, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органами местного самоуправления на неопределенный срок с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, формирования торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли и повышения доступности товаров для населения в соответствии с градостроительным, земельным, санитарно-эпидемиологическим, экологическим законодательством и другими установленными федеральными законами требованиями.
Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики, утвержденная постановлением администрации Моргаушского района от 13 апреля 2017 года N 287, на которую имеется ссылка в пункте 1 оспариваемого Порядка, содержит показатели о порядковом номере; месте размещения и адресе; типе торгового объекта, используемого для осуществления торговой деятельности; площади земельного участка, торгового объекта (здания, строения, сооружения) или его части; о форме собственности земельного участка, торгового объекта (здания, строения, сооружения) или его части; о сроке осуществления торговой деятельности в месте размещения нестационарных торговых объектов; о специализации торгового объекта (ассортимент реализуемого товара); а также об иной дополнительной информации.
Анализ содержащихся в Схеме сведений свидетельствует о том, что она предусматривает размещение нестационарных торговых объектов, расположенных в не разграниченной государственной или муниципальной собственности, в ней отсутствует информация о конкретных нестационарных торговых, объектах или субъектах хозяйственной деятельности, она не закрепляет права субъектов хозяйственной деятельности на места, указанные в схеме.
До внесенных Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации правовое регулирования порядка размещения нестационарных торговых объектов, их размещение осуществлялось на основании договоров аренды земельных участков, заключенных между администрацией Моргаушского района и субъектами хозяйственной деятельности.
Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием, и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем, чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.
Из изложенного следует, что действующее правовое регулирование исходит из того, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается на неопределенный срок и субъект малого и среднего предпринимательства в случае предоставления права на размещение нестационарного торгового объекта на законном основании, даже при истечении срока договора аренды, заключенного до 1 марта 2015 года, не может быть ограничен права на его использование в месте, предусмотренном Схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района, путем заключения договора на право размещения нестационарного торгового объекта вне конкурентных процедур, предусмотренных оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом.
Вместе с тем, на что правильно акцентировано внимание судов, оспариваемые административными истцами положения, предусматривая возможность администрации Моргаушского района осуществлять отбор хозяйствующих субъектов в местах, определенных Схемой размещения нестационарных торговых объектов от 13 апреля 2017 года N 287 путем проведения аукциона, не разграничивают субъектов малого или среднего предпринимательства, использующих нестационарные торговые объекты, установленные до 1 марта 2015 года, и имеющих право вне конкурентных процедур на заключение договора на право размещения нестационарного торгового объекта, и субъектов малого или среднего предпринимательства, имеющих намерение по приобретению права на размещение нестационарного торгового объекта, включенного в Схему по инициативе органа местного самоуправления.
Таким образом, оспариваемые пункты 1 и 2 Порядка не предусматривают возможность заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения торгов, как и не указывают на его безусловное заключение с хозяйствующим субъектом, ранее занимающим место под него на основании существовавшего до 1 марта 2015 года порядка предоставления земельного участка под размещение нестационарного торгового объекта.
В связи с этим правовая неопределенность сферы регулирования оспариваемых положений Порядка не может свидетельствовать об их законности.
Кроме того, пункты 1 и 2 оспариваемого Порядка определяют порядок отбора хозяйствующих субъектов для проведения открытого аукциона на основании утратившей силу как на момент принятия и утверждения Порядка, так и на момент рассмотрения данного административного дела, Схемы размещения нестационарных торговых объектов от 13 апреля 2017 года N 287, поэтому в силу изложенной выше совокупности обстоятельств, не могли быть признаны законными.
Выводы судебных инстанций отвечают задачам и принципам административного судопроизводства, обеспечены точным и соответствующим обстоятельствам административного дела, правильным толкованием и применением положений, регулирующих спорное правоотношение и подлежащих применению в настоящем деле.
Учитывая, что доводы кассационной жалобы не содержат указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены и учтены этими судами при рассмотрении настоящего дела и имели бы юридическое значение для правильного разрешения административного спора, влияли бы на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов либо опровергали бы изложенные в них выводы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Моргаушского районного суда Чувашской Республики от 30 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики от 2 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Моргаушского района Чувашской Республики - без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.