ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
РЕШЕНИЕ
от 17 октября 2024 г. по делу N 004/01/17-161/2024
Резолютивная часть решения объявлена "10" октября 2024 года.
В полном объеме решение изготовлено "17" октября 2024 года.
Коллегиальный орган Федеральной антимонопольной службы (далее - Апелляционная коллегия) в составе:
председателя Апелляционной коллегии: <...> - <...>;
заместителя председателя Апелляционной коллегии: <...> - <...>;
членов Апелляционной коллегии: <...> - <...>; <...> - <...>,
представителя Администрации муниципального образования "КА" и МКОУ "Б", МКОУ "ТА", МКОУ "ТВ", МКОУ "Ч", МКОУ "М", МКОУ "КВ", МКОУ "Ж", МКОУ "ТБ", МКОУ "КБ": <...> (по доверенности);
представителей Алтайского республиканского УФАС России: <...> - <...>, <...> - <...>,
рассмотрев на заседании Апелляционной коллегии жалобу Администрации муниципального образования "КА" (далее - Администрация) на решение и предписание Алтайского республиканского УФАС России от 16.08.2024 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 004/01/17-161/2024 (уведомление о дате, времени и месте рассмотрения жалобы размещено на официальном сайте ФАС России www.fas.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"),
руководствуясь частью 10 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Апелляционная коллегия
установила:
В ФАС России в порядке статьи 23 Закона о защите конкуренции поступила жалоба Администрации на решение и предписание Алтайского республиканского УФАС России от 16.08.2024 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 004/01/17-161/2024 (далее соответственно - Жалоба, Решение, Предписание, Дело).
Решением Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1, часть 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, указанному органу выдано Предписание.
Администрация с вынесенными Решением и Предписанием не согласна, считает, что Решение и Предписание нарушают единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства и просит их отменить.
В частности, в Жалобе указываются следующие доводы:
- дополнительные требования к участникам закупок были установлены в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2021 N 2571 "О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации" (далее - постановление Правительства Российской Федерации N 2571);
- при осуществлении закупок Администрацией не было нарушено антимонопольное законодательство, так как проведение совместного конкурса предусмотрено Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).
В ходе рассмотрения Жалобы установлено следующее.
В адрес Алтайского республиканского УФАС России поступили материалы Общественной палаты Республики Алтай о признаках ограничения конкуренции Администрацией при проведении 5 конкурентных процедур по определению поставщика услуг частной охраны в образовательных учреждениях.
Из материалов Дела следует, что Администрацией проведены 5 закупок NN 0377300007124000009, 0377300007124000011, 0377300007124000012, 0377300007124000013, 0377300007124000014 (далее также - Закупки).
В Закупках несколько объектов охраны были объединены в один лот, при этом сами объекты охраны находятся в разных населенных пунктах. Кроме того, Администрацией с учетом требований пункта 34 приложения к постановлению Правительства Российской Федерации N 2571 было установлено дополнительное требование к участникам закупок - наличие опыта исполнения участником закупки договора, предусматривающего оказание услуг по обеспечению охраны объектов (территорий), с ценой оказанных услуг в размере не менее 20% от начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
По результатам рассмотрения указанных материалов приказом Алтайского республиканского УФАС России от 15.05.2024 N 52/24 было возбуждено Дело.
08.07.2024 Алтайским республиканским УФАС России в адрес хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги охраны на территории Республики Алтай, направлен запрос N ЕК/1672/24 в целях установления возможности наступления для них неблагоприятных последствий описанными выше действиями Администрации.
Как следует из информации, представленной ООО ЧОП "Щ", ООО ЧОП "Х", ООО ЧОП "П", указанные хозяйствующие субъекты планировали участвовать в вышеназванных торгах, однако, учитывая объединение Администрацией в один лот двух и более объектов охраны, не смогли принять участие, поскольку не имели возможности подтвердить требуемый опыт.
Согласно позиции, представленной ООО ЧОП "В", описанные действия способны ограничить круг потенциальных участников торгов, поскольку для подавляющего большинства хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на территории Республики Алтай, подтверждение требуемого опыта не представлялось возможным.
Вместе с тем в Решении отмечено, что Комиссия по Делу (далее - Комиссия) усматривает признаки нарушения антимонопольного законодательства не в установлении дополнительных требований к участникам Закупок, а в укрупнении лотов Закупок.
Учитывая изложенные обстоятельства, Алтайское республиканское УФАС России признало действия Администрации нарушением пункта 2 части 1, части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, которое выразилось в проведении закупок услуг частной охраны NN 0377300007124000009, 0377300007124000011, 0377300007124000012, 0377300007124000013, 0377300007124000014, в которых были объединены в один лот два и более объектов охраны, не связанных технологически и функционально.
Предписанием Администрации указано на необходимость проведения организационно-разъяснительных мероприятий с сотрудниками, ответственными за организацию и проведение Закупок, в целях несовершения указанных в Решении действий, направленных на ограничение конкуренции.
По результатам рассмотрения жалобы Администрации муниципального образования "КА" на решение и предписание Алтайского республиканского УФАС России от 16.08.2024 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 004/01/17-161/2024 Апелляционная коллегия установила следующее.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.
Согласно части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 указанной статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.
Признаки ограничения конкуренции указаны в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, данный перечень не является исчерпывающим.
Анализ положений статьи 17 Закона о защите конкуренции свидетельствует о том, что запреты, предусмотренные пунктом 1 части 1 (в части запрета на координацию деятельности участников), пунктами 2 - 4 части 1, а также частями 2 и 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, являются безусловными запретами.
Следовательно, правонарушение, выразившееся в нарушении данных запретов, носит формальный характер и не требует оценки последствий для конкуренции в связи с таким нарушением, доказывания наступления фактических или возможных негативных последствий от совершения таких действий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции (аналогичный вывод изложен в письме ФАС России от 04.09.2017 N ИА/60890/17).
Таким образом, для установления нарушения пункта 2 части 1, части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции требуется в том числе установление конкретных действий организатора соответствующих торгов, запроса котировок, запроса предложений, установление признаков ограничения конкуренции, а также причинно-следственной связи между такими действиями и недопущением, ограничением или устранением конкуренции или возможностью наступления указанных последствий.
Апелляционная коллегия, изучив материалы Дела, соглашается с выводами Комиссии, изложенными в Решении, на основании следующего.
Пунктом 34 приложения к постановлению Правительства Российской Федерации N 2571 установлено дополнительное требование к участникам закупок на оказание услуг по обеспечению охраны объектов (территорий) по наличию опыта исполнения договора, предусматривающего оказание услуг по обеспечению охраны объектов (территорий). Цена оказанных услуг должна составлять не менее 20% от начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Таким образом, Администрация, объединив два и более объектов охраны в один лот, при проведении Закупок увеличила начальную (максимальную) цену контракта, заключаемого по результатам определения поставщика, что привело к повышению требования к опыту участников соответствующих закупок.
В Решении указывается, что Комиссия усматривает признаки нарушения не в установлении дополнительных требований к участникам закупок, а в укрупнении лотов закупок функционально и технологически не взаимосвязанными объектами.
Поскольку Алтайским республиканским УФАС России не выявлено нарушение антимонопольного законодательства при установлении Администрацией дополнительных требований к участникам закупок, указанный довод Администрации подлежит отклонению Апелляционной коллегией.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Согласно части 1 статьи 25 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки одних и тех же товаров, работ, услуг допускается проведение совместного конкурса или аукциона на основании заключенного в соответствии с указанной статьей соглашения о проведении совместного конкурса или аукциона.
Положения указанной нормы обеспечивают баланс между эффективным и рациональным использованием средств при проведении конкурсов и аукционов, в том числе сокращением издержек на их проведение, и воспрепятствованием необоснованному ограничению числа участников закупок.
Вместе с тем из правового анализа положений Закона о контрактной системе следует, что объединение лотов не должно входить в противоречие с общими принципами, закрепленными в статье 8 указанного закона, в части создания равных условий для обеспечения конкуренции, а также требованиями Закона о защите конкуренции, запрещающего при проведении торгов совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
При проведении совместных закупок заказчики должны учитывать не только однородность приобретаемых товаров (работ, услуг), но и обеспечивать конкурентность проводимых закупок. Независимо от количества лотов их формирование не может быть произвольным, поскольку необоснованное укрупнение лота негативно влияет на количество участников закупки, способных принять участие в торгах (указанная позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 16.08.2023 N Ф09-5035/23 по делу N А07-26253/2022).
В частности, из информации, представленной ООО ЧОП "Щ", ООО ЧОП "Х" и ООО ЧОП "П", следует, что указанные хозяйствующие субъекты планировали участвовать в вышеназванных торгах, однако, учитывая объединение Администрацией в один лот двух и более объектов охраны, не смогли принять участие, поскольку не имели возможности подтвердить требуемый опыт.
Кроме того, Алтайским республиканским УФАС России было установлено, что ООО ЧОП "Х" имеет исполненный 15.01.2024 контракт по оказанию услуг частной охраны (выставление поста охраны) - закупка N 3040291006323000001 с ценой контракта 2 263 824,00 рублей, что подтверждает возможность ООО ЧОО "Х" принять участие во всех Закупках при условии необъединения двух и более объектов охраны в один лот.
Как следует из Решения, только в закупке N 0377300007124000009 принимали участие два хозяйствующих субъекта: ООО ЧОО "Х" и ООО ЧОО "А", победителем указанного конкурса признано ООО ЧОО "А".
В остальных 4 закупках (NN 0377300007124000011, 0377300007124000012, 0377300007124000013, 0377300007124000014) на оказание услуг частной охраны участвовал только один хозяйствующий субъект - ООО ЧОО "А".
Наличие единственного участника в указанных закупках также свидетельствует о том, что у иных потенциальных участников конкурса отсутствовала возможность участия в связи с объединением организатором торгов нескольких объектов охраны в один лот и необходимостью подтверждения участниками закупки требуемого опыта в размере 20% от начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого по результатам определения поставщика.
Дополнительно Апелляционная коллегия отмечает, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг (указанная позиция изложена в пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).
В законодательстве Российской Федерации отсутствует запрет на объединение в один лот нескольких объектов при проведении закупки. При осуществлении закупок заказчик наделен правом самостоятельного формирования (объединения) лотов, однако подобное объединение не должно входить в противоречие с общими принципами Закона о контрактной системе: эффективности использования бюджетных средств, развития добросовестной конкуренции, соблюдения требований статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, в том числе путем включения в состав лотов технологически и функционально не связанных между собой товаров, работ, услуг.
В конкурсной документации необходимо отразить взаимосвязь между предметами закупки с тем, чтобы изложенное свидетельствовало о необходимости объединения их в один лот (соответствующая позиция отражена в постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.12.2022 N Ф03-5807/22 по делу N А59-6809/2021).
При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки.
Алтайским республиканским УФАС России было установлено, что Закупки осуществлялись для обеспечения охранных услуг в отношении 11 объектов (школ), не связанных между собой единым неразрывным целевым использованием, не образующих единый комплекс и не предусматривающих их использование как единого комплекса и в едином производственном (технологическом) процессе.
Комиссией был сделан вывод о том, что осуществление закупки охранных услуг по одному контракту в отношении двух и более самостоятельных объектов (школ), находящихся в разных населенных пунктах, не позволило принять участие в Закупках хозяйствующим субъектам, штат сотрудников которых позволяет обеспечить оказание охранных услуг только одного объекта, и не имеющих требуемого постановлением Правительства Российской Федерации N 2571 опыта, что в свою очередь могло повлечь ограничение количества потенциальных участников закупки.
С учетом изложенного, Апелляционная коллегия соглашается с выводами Комиссии о том, что в состав одного лота при проведении Закупок были включены объекты (школы), обеспечение охраны которых возможно независимо друг от друга разными субъектами.
Доводы Жалобы, исследованные Апелляционной коллегией в полном объеме, не являются основанием для отмены Решения и Предписания по Делу.
Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия установила, что Решение и Предписание не нарушают единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства.
Согласно пункту 1 части 10 статьи 23 Закона о защите конкуренции по итогам рассмотрения жалобы на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа коллегиальный орган вправе в том числе оставить жалобу без удовлетворения.
Руководствуясь частью 10 статьи 23 Закона о защите конкуренции, Апелляционная коллегия
жалобу Администрации муниципального образования "КА" на решение и предписание Алтайского республиканского УФАС России от 16.08.2024 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 004/01/17-161/2024 оставить без удовлетворения.
Согласно части 15 статьи 23 Закона о защите конкуренции решение коллегиального органа, принятое по результатам пересмотра решения и (или) предписания территориального антимонопольного органа, вступает в силу с момента его размещения на официальном сайте федерального антимонопольного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
В соответствии с частью 1.1 статьи 52 Закона о защите конкуренции решение по итогам рассмотрения жалобы на решение и (или) предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в арбитражный суд в течение одного месяца с момента вступления в силу решения коллегиального органа федерального антимонопольного органа.