АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 августа 2015 г. Дело N А31-8306/2014
(дата изготовления постановления в полном объеме)
Резолютивная часть постановления объявлена 20.08.2015.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу муниципального образования городской округ город Кострома в лице администрации города Костромы на решение Арбитражного суда Костромской области от 04.02.2015, принятое судьей Зиновьевым А.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.05.2015, принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Кононовым П.И., по делу N А31-8306/2014 по заявлению муниципального образования городской округ город Кострома в лице администрации города Костромы о признании частично незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области,
третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы, и
установил:
администрация города Костромы (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - Управление) от 16.05.2014 по делу N 04-71/1181.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы (далее - Управление территориального планирования).
Решением суда от 04.02.2015 в удовлетворении заявленного требования отказано.
Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 06.05.2015 указанное решение оставлено без изменения.
Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.
Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили статьи 1, 4 и 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела. Управление не доказало факт нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, поэтому основания для принятия оспариваемого решения отсутствовали.
Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.
Управление в отзыве отклонило доводы жалобы и заявило ходатайство о ее рассмотрении без участия представителя.
Управление территориального планирования отзыв на кассационную жалобу не представило.
Администрация и Управление территориального планирования, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили.
Законность принятых Арбитражным судом Костромской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ, Уставом муниципального образования городского округа город Кострома, утвержденным решением Думы города Костромы от 26.05.2005 N 41 (далее - Устав), к вопросам местного значения относятся создание условий для досуга и массового отдыха жителей города; организация обустройства мест массового отдыха населения; содействие развитию разнообразных форм культурно-досуговой деятельности жителей города, различных форм культурного обслуживания в местах массового отдыха жителей города.
Как следует из материалов дела и установили суды, в Управление поступили обращение индивидуального предпринимателя Кузнецова М.В. (далее - Предприниматель Кузнецов) и материалы проверки прокуратуры города Костромы по факту создания Администрацией дискриминационных условий организации малого предпринимательства на территории города Костромы, в частности в парке "50-летия Победы" (далее - парк).
Управление возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства N 04-71/1181.
В ходе рассмотрения дела Управление установило, что индивидуальный предприниматель Жукова Т.Р. (далее - Предприниматель Жукова) и индивидуальный предприниматель Брагин М.Д. (далее - Предприниматель Брагин), имевшие намерение организовать на территории парка досуг граждан, обратились в Администрацию для согласования и получения разрешения на право организации указанной деятельности.
Согласно обращению от 15.04.2013 предприниматели просили Администрацию рассмотреть возможность размещения на территории парка аттракционов (прокат детских квадроциклов, лазертага, спортивного оборудования, батутов).
Администрация в ответе от 27.04.2013 сообщила, что с целью решения вопроса о размещении в парке аттракционов Управление территориального планирования подготовило схему благоустройства территории парка, которая утверждена главным архитектором города. Дополнительно Администрация указала, что не возражает против организации досуга граждан на территории парка при условии соблюдения требований безопасности при монтаже и эксплуатации аттракционов.
Распоряжением Управления территориального планирования от 24.06.2013 N 545-р согласован проект размещения детских квадроциклов, батутов, зиплинии, тира, бампербола, лазертага, детского лабиринта. В рамках реализации проекта благоустройства парка предпринимателям Жуковой и Брагину разрешено установить игровое оборудование и аттракционы в период с 03.06 по 31.10.2013.
Предприниматель Кузнецов 08.07.2013 обратился в Администрацию с просьбой рассмотреть возможность организации коммерческой деятельности в парке (детского отдыха - проката электромобилей, роликов, быстрого питания, продажи сладостей (попкорна, сладкой ваты, кондитерских изделий), проката спортивного инвентаря (лыж, сноутюбов, велосипедов), в зимнее время года создания и обслуживания катка). Предприниматель также предложил безвозмездно собственными силами провести дополнительное благоустройство парка: поставить урны, туалетные кабинки, проводить уборку территории, в летнее время года осуществлять регулярный покос травы, в зимнее время года - уборку снега и посыпку антиобледенительным реагентом.
Администрация сообщила, что в настоящее время осуществляется подготовка проекта благоустройства всей территории парка, после подготовки проекта будут проведены торги на право аренды земельного участка. Информация о сроках и порядке проведения аукциона будет размещена на сайте Администрации в сети Интернет (письмо от 22.07.2013).
Предприниматель Жукова 22.07.2013 обратилась в Управление территориального планирования с заявлением, в котором просила разрешить в рамках благоустройства парка в соответствии с прилагаемым проектом организовать санные (сноутюбинговые) трассы и разместить нестационарное нежилое помещение для проката надувных санок (сноутюбов) в период с 15.11.2013 по 31.03.2014.
Управление территориального планирования не возражало против организации территории парка подобным образом. В письме от 22.07.2013 указало, что для размещения санных трасс и нестационарного нежилого помещения необходимо предоставить для согласования схему размещения объектов на земельном участке с описанием планируемого для использования электрооборудования и точек его подключения.
Письмом от 27.08.2013 Управление территориального планирования сообщило Предпринимателю Жуковой, что проектная документация организации сноутюбинговых трасс и установки нестационарного нежилого помещения для проката сноутюбов в рамках благоустройства парка не соответствует нормам проектирования.
Предприниматель Кузнецов направил в Управление территориального планирования заявление от 02.08.2013 о разрешении размещения на территории парка аттракционов для организации досуга детей в рамках реализации проекта благоустройства парка.
Управление территориального планирования сообщило, что рассмотрение заявления по существу будет возможно после разработки концепции по комплексному благоустройству территории парка (письмо от 13.08.2013).
Предприниматель Кузнецов обратился в Управление территориального планирования с заявлением от 20.08.2013 о заключении договоров на использование аттракционной техники или на проведение массовых мероприятий с установкой игрового оборудования в парке, аналогичных тем договорам, которые были заключены с предпринимателями Жуковой и Брагиным, на те же сроки или до появления и утверждения проекта благоустройства.
21.08.2013 Предприниматель Кузнецов обратился в муниципальное казенное учреждение города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" (далее - Учреждение) с заявлением о рассмотрении вопроса своего участия в проведении в период до 31.10.2013 мероприятий по реализации проекта благоустройства территории парка.
Учреждение сообщило, что не будет возражать против участия данного предпринимателя в реализации проекта благоустройства после внесения соответствующих изменений в распоряжение Управления территориального планирования от 24.06.2013 N 545-р в части определения (уточнения) состава лиц, реализующих проект (письмо от 19.09.2013).
Предприниматель Кузнецов 22.08.2013 обратился в Администрацию с просьбой рассмотреть его обращение об организации малого предпринимательства в парке, а также вопрос о неправомерном отказе в выдаче разрешения на сдачу в прокат детских электромобилей и о его участии в разработке плана развития парка.
В письме от 29.08.2013 Управление территориального планирования сообщило Предпринимателю Кузнецову, что предприниматели Жукова и Брагин 29.05.2013 представили проектную документацию проекта благоустройства парка, который согласован (распоряжение от 24.06.2013 N 545-р).
Предприниматель 23 и 26.08.2013 обращался к главе города Костромы с просьбой рассмотреть на заседании комиссии по экономике и финансам городского хозяйства неправомерный отказ Администрации в выдаче разрешения на предоставление в прокат детских электромобилей и решить вопрос о его участии в разработке плана развития парка. Ответы на данные заявления не представлены.
Предприниматель Жукова 23.10.2013 обратилась в Администрацию с просьбой в короткие сроки разработать положение о порядке предоставления земельных участков под сноутюбинг (прокат надувных санок) и провести конкурс.
В письме от 19.11.2013 Управление территориального планирования сообщило, что порядок организации отдыха населения в зимнее время разрабатывается Управлением культуры и туризма администрации города Костромы; Администрацией согласованы его существенные условия; после утверждения с полным текстом порядка можно будет ознакомиться на официальном сайте Администрации в сети Интернет.
Предприниматель Кузнецов 30.10.2013 обратился в Администрацию с заявлением, в котором сообщил о своем желании принять участие в реализации проекта по благоустройству парка.
Управление территориального планирования письмом от 18.11.2013 дало Предпринимателю Кузнецову ответ, аналогичный тому, который был дан Предпринимателю Жуковой в письме от 19.11.2013.
В письме от 25.11.2013 в Администрацию Предприниматель Жукова просила раз-решить на территории парка организацию мини-парка развлечений.
Управление территориального планирования в письме от 25.12.2013 сообщило, что постановлением Администрации от 17.12.2013 N 2893 Предпринимателю Жуковой разрешена организация спортивных мероприятий в парке на период с 17.12.2013 по 31.03.2014.
Предприниматель Жукова 27.11.2013 обратилась в Администрацию с заявлением о разрешении проведения 21.12.2013 в парке массового мероприятия - фестиваля частушек "ЗдорОво живешь". Письмом от 20.12.2013 Администрация сообщила о том, что не возражает против проведения данного мероприятия.
Предприниматель Кузнецов 25.12.2013 обратился в Администрацию с просьбой разрешить организацию массового мероприятия по организации досуга граждан "Катайся-закаляйся" для отдыха жителей и гостей города на территории парка.
В ответе от 10.01.2014 Администрация сообщила, что в настоящее время Комитетом образования, культуры, спорта и работы с молодежью Администрации с Предпринимателем Кузнецовым заключен договор на подготовку и содержание лыжной трассы в парке для занятия спортом жителей города с декабря 2013 года по март 2014 года.
Управление пришло к выводу, что по причине отсутствия со стороны Администрации должного внимания к реализации предоставленных Федеральным законом N 131-ФЗ и Уставом полномочий в вопросах местного значения города (создание условий для досуга и массового отдыха жителей города Костромы) Предприниматель Кузнецов был поставлен в неравные условия с Предпринимателями Жуковой и Брагиным.
Обращения Предпринимателя Кузнецова в Администрацию с предложениями создать на территории парка условия для досуга и массового отдыха жителей города, обустроить территорию парка были оставлены без движения (в удовлетворении отказано) под предлогом рассмотрения вопроса о разработке плана благоустройства парка. При этом отказано было в отсутствие четко сформулированных требований для получения такого права с отсылкой на нормы законодательства, положения нормативно-правовых актов с указанием на то, что рассмотрение обращений по существу будет возможно после разработки концепций по комплексному благоустройству территории парка. В то время как Предпринимателям Жуковой и Брагину, также обратившимся в Администрацию с аналогичными предложениями, такое согласие было дано.
Управление посчитало, что исключительное право на размещение объектов отдыха и развлечений на территории парка для отдельных лиц явилось следствием отсутствия единого порядка, определяющего условия организации массового отдыха и регламентирующего отбор поступающих предложений по организации деятельности досуга и массового отдыха жителей на территории города Костромы.
Управление признало, что бездействие Администрации по принятию мер по определению (разработке и утверждению) единого порядка, регулирующего условия организации массового отдыха жителей города Костромы, и регламентирующего отбор поступающих предложений по организации такой деятельности, а также ненадлежащее рассмотрение поступивших в Администрацию обращений по указанному вопросу, противоречит Федеральному закону N 135-ФЗ.
По результатам рассмотрения дела комиссия Управления приняла решение от 30.04.2014 (в полном объеме изготовлено 16.05.2014), согласно пункту 3 которого бездействие Администрации признано нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.
Администрация частично не согласилась с решением Управления и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Руководствуясь статьей 2, частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, Федеральным законом N 131-ФЗ, Уставом, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного требования.
Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.
Целями Федерального закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективно-го функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Федерального закона N 135-ФЗ).
В силу пункта 7 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Признаками ограничения конкуренции являются в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
При рассмотрении дел о признании незаконными действий (бездействия) органов местного самоуправления по заявлениям антимонопольного органа, поданного в связи с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, раз-решившая данному органу осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").
Оценив материалы дела, суды установили, что Администрация допустила бездействие в части непринятия мер по разработке и утверждению порядка, определяющего условия организации массового отдыха граждан и регламентирующего отбор поступающих предложений по организации деятельности досуга отдыха граждан (относится к исключительной компетенции органа местного самоуправления), а также ненадлежащего рассмотрения обращений по указанному вопросу.
В результате бездействия Администрации определенной группе хозяйствующих субъектов (предпринимателям Жуковой и Брагину) было предоставлено исключительное право на установку игрового оборудования и аттракционов в парке, их размещение и эксплуатацию без получения соответствующего разрешения органа местного самоуправления. Эти лица получили возможность осуществлять деятельность на рынке организации досуга граждан и получать прибыль.
Иные хозяйствующие субъекты (в частности, Предприниматель Кузнецов), желающие осуществлять такую деятельность, в силу существующей избирательности в части предоставления права на размещение объектов отдыха и развлечением на территории парка, не получили возможность реализовать право побороться за установку игрового оборудования и аттракционов на территории парка.
Ссылка заявителя жалобы на то, что действующее законодательство не предусматривает для органов местного самоуправления обязательных требований и сроков разработки порядка, регулирующего условия организации массового отдыха и регламентирующего отбор поступающих предложений по организации такой деятельности, обоснованно отклонена апелляционным судом.
Как верно указал суд, данное утверждение было бы справедливо, если в рассматриваемый период (2013 год) отсутствовали отношения, которые подлежали нормативному регулированию.
Суды установили, что в 2013 году в Администрацию обращались различные хозяйствующие субъекты, пытающиеся получить право на размещение на территории парка объектов отдыха и развлечений. Однако отсутствие единого порядка размещения и эксплуатации объектов сферы услуг, досуга на территории мест общего пользования привело к применению Администрацией неравнозначных критериев оценки условий допуска хозяйствующих субъектов к организации обустройства мест массового отдыха. Условия допуска на рынок носили исключительно субъективно-оценочный характер. В то время как необходимость оценки поступивших предложений в соответствии с определенными критериями и возможность отбора исполнителей подразумевают, что каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в отборе. Все участники отбора равны между собой, самостоятельные действия каждого из них будут влиять на результаты отбора и победителем будет определен лучший из претендентов. Оценка заявок и проведение отбора необходимы в целях обеспечения конкуренции, равного доступа на рынок организации досуга граждан на территории парка хозяйствующих субъектов, соответствующих установленным критериям.
Бездействие Администрации и в связи с этим различный подход к решению одно-го и того же вопроса в аналогичных условиях в отношении различных предпринимателей привело (могло привести) к недопущению, ограничению и устранению конкуренции при организации на территории парка объектов отдыха и развлечений.
При таких обстоятельствах суды пришли к выводу, что Управление доказало нарушение Администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ. Правовых оснований для прекращения производства по делу (пункт 2 части 1 статьи 48 Федерального закона N 135-ФЗ), на что ссылается заявитель, у Управления не имелось.
Принятие Администрацией соответствующего порядка в 2014 году (постановление Администрации от 07.03.2014 N 557) не свидетельствует об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемый период.
Выводы судов основаны на материалах дела и не противоречат им. Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях и получили надлежащую правовую оценку.
С учетом изложенного суды правомерно отказали Администрации в удовлетворении заявленного требования.
Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа
постановил:
решение Арбитражного суда Костромской области от 04.02.2015 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.05.2015 по делу N А31-8306/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу муниципального образования городской округ город Кострома в лице администрации города Костромы - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
Н.Ю. БАШЕВА