АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 января 2017 г. N Ф09-11990/16
Дело N А07-4770/2016
Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2017 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 30 января 2017 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам по Республике Башкортостан (далее - налоговый орган, инспекция) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2016 по делу N А07-4770/2016 Арбитражного суда Республики Башкортостан.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
До начала судебного заседания в суд кассационной инстанции поступило ходатайство о процессуальном правопреемстве. Ходатайство судом удовлетворено на основании ч. 1 ст. 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Башкортостан (далее - ТУ ФСФБН в РБ, управление) заменено на его правопреемника - Управление Федерального казначейства по Республике Башкортостан.
Для участия в судебном заседании Арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Республики Башкортостан прибыли представители:
инспекции - Айсуакова Р.Б. (доверенность от 16.01.2017),
Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан - Хуснуллин В.Т. (доверенность от 19.11.2015).
Инспекция обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Башкортостан (далее - ТУ ФСФБН в РБ, управление) о признании недействительным представления от 08.02.2016 N 11.
Решением суда от 29.06.2016 (судья Азаматов А.Д.) заявленные требования удовлетворены.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2016 (судьи Арямов А.А., Плаксина Н.Г., Костин В.Ю.) решение суда отменено. В удовлетворении требований инспекции отказано.
В кассационной жалобе налоговый орган просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции, считая необоснованным вывод суда о том, что обжалуемое представление не нарушает права и законные интересы инспекции, поскольку представление является обязывающим актом, невыполнение которого влечет юридические последствия.
Указывает на процессуальные нарушения со стороны управления при принятии оспариваемого акта, выразившиеся в отсутствии приложений к акту проверки, что лишило ее возможности представить обоснованные возражения.
Считает основанным на неверном толковании норм Административного регламента исполнения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного Приказом Минфина России от 20.03.2014 N 18н (далее - Административный регламент) вывод суда об отсутствии оснований для принятия решения о назначении внеплановой выездной проверки.
При рассмотрении дела судами установлено, что по результатам выездной проверки финансово-хозяйственной деятельности инспекции за период с 01.01.2013 по 31.12.2014 управлением составлен акт от 25.12.2015 N 202-15 и выдано представление от 08.02.2016 N 11, в котором предписано в срок до 11.03.2016 рассмотреть информацию о выявленных и указанных в нем нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также принять меры по устранению выявленных нарушений и устранению причин и условий их совершения.
Не согласившись с представлением в полном объеме, инспекция обратилась в арбитражный суд.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался выводом о доказанности совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспариваемого ненормативного акта.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда и отказал в удовлетворении требований инспекции, указав, что оспоренное представление не нарушает и не может нарушать права и законные интересы налогового органа в сфере экономической деятельности, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований о признании такого представления недействительным. Кроме того, апелляционный суд посчитал необоснованным вывод суда первой инстанции о несоответствии оспариваемого представления в полном объеме закону.
Изучив доводы подателя кассационной жалобы, проверив законность обжалуемого судебного акта, суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.
Суд апелляционной инстанции, исследовав материалы дела, указал, что оспоренное представление не является установленной законом мерой бюджетного принуждения (не поименовано в качестве такой меры в ч. 2 ст. 306.2 БК РФ) и не ограничивает финансово-хозяйственную деятельность заявителя, а лишь указывает на необходимость соблюдения законодательства при осуществлении такой деятельности. При этом меры ответственности к инспекции при вынесении представления не применялись.
В этой связи суд апелляционной инстанции пришел выводу о том, что оспоренное представление не нарушает и не может нарушать права и законные интересы в сфере экономической деятельности, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований о признании такого представления недействительным.
Указанные выводы суда апелляционной инстанции являются правильными, соответствуют действующему законодательству и материалам дела.
Доводы инспекции об обратном отклоняются в связи с вышеизложенным.
Кроме того, апелляционный суд не согласился с выводом суда первой инстанции о несоответствии оспариваемого представления в полном объеме закону.
Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного законом порядка исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 281 БК РФ).
Согласно ч. 1 ст. 270.2 БК РФ, в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.
Частью 2 ст. 270.2 БК РФ установлено, что под представлением в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения, информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
С учетом изложенных норм, а также ст. 284 БК РФ, п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, суд апелляционной инстанции верно установил, что оспариваемое представление вынесено в пределах предоставленных управлению полномочий.
При этом суд апелляционной инстанции не согласился с позицией суда первой инстанции относительно допущенных управлением процессуальных нарушений при принятии представления.
Так, непредставление управлением инспекции указанных в акте проверки материалов, имеющих отношение к оспоренному представлению (поименованных в тексте представления), не нарушает права инспекции, поскольку эти материалы являются либо документами самой инспекции, либо объяснениями ее должностных лиц. Непредставление таких документов инспекции не может служить основанием для признания представления незаконным.
Пунктом 94 Административного регламента установлено, что по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководителем (заместителем руководителя) Службы (территориального органа) принимается решение: а) о применении мер принуждения; б) об отсутствии оснований применения мер принуждения; в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии) при наличии письменных возражений от объекта контроля, а также при предоставлении объектом контроля дополнительных документов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы по результатам выездной проверки (ревизии).
Толкование этой нормы не позволяет признать наличие любых письменных возражений объекта контроля основанием для принятия решения о назначении внеплановой выездной проверки. Такие возражения являются основанием для принятия указанного решения только в случае необходимости дополнительной проверки изложенных в них обстоятельств (представленных дополнительных документов) влияющих на выводы по результатам проверки.
В настоящем случае подлежащие дополнительной проверке обстоятельства в возражениях инспекции приведены не были, а потому основания для принятия решения о назначении внеплановой выездной проверки отсутствовали.
Кроме того, апелляционным судом верно указано, что оспаривая представление в полном объеме, инспекция привела возражения по существу выявленных нарушений лишь в отношении нарушений, отраженных в п. п. 1, 3, 4, 5, 10 и 11. В отношении иных нарушений инспекцией лишь указано на то обстоятельство, что нарушения были устранены на момент составления акта проверки и не повлекли негативные последствия для бюджетной системы. Именно эти основания положены в обоснование вывода о незаконности представления в указанной части и судом первой инстанции. Кроме того, суд первой инстанции указал на неисполнимость представления в указанной части ввиду фактического устранения нарушений.
Между тем, как обоснованно указано апелляционным судом, факт устранения выявленных нарушений и отсутствие негативных последствий для бюджета в результате таких нарушений не могут свидетельствовать о незаконности представления в части указания на такие нарушения. Исходя из определения представления, данного в ч. 2 ст. 270.2 БК РФ, в представлении отражается информация обо всех выявленных в ходе проверки нарушениях вне зависимости от фактического устранения таких нарушений на момент составления акта проверки, что обусловлено необходимостью устранения как самих выявленных нарушений, так и их причин и условий. В этой связи является ошибочным вывод суда первой инстанции о неисполнимости указанной части представления.
Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оснований для признания не соответствующими закону п. 2, 6 - 9 и 12 оспоренного представления у суда первой инстанции не имелось.
Пункт 5 представления содержит обобщенный вывод о нарушении инспекцией п. 3 ст. 219 БК РФ ввиду принятия в 2013 - 2014 годах на отдельные даты проверяемого периода по отдельным кодам бюджетной классификации Российской Федерации бюджетных обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств на общую сумму 585911,89 руб.
Так, в силу п. 3 ст. 219 БК РФ, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
В ходе проверки, по итогам анализа представленных Управлением Федерального казначейства по Республике Башкортостан уведомлений управлением выявлено восемь фактов превышения инспекцией бюджетных обязательств (стр. 23 - 25 акта проверки), однако, судом апелляционной инстанции обоснованно отмечено, что судом первой инстанции дана оценка только одному из них (превышению допустимого объема обязательств на 101052 руб. по контракту от 10.09.2014 N 11-41/34), остальные нарушения судом не оценены.
Судом первой инстанции не учтено, что ст. 162 БК РФ предусмотрена обязанность получателя бюджетных средств по обеспечению целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Эта норма корреспондируется с п. 3 ст. 219 БК РФ, обязывающим получателя бюджетных средств принимать бюджетные обязательства только в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.
Выявленные в ходе проверки факты превышения лимитов доведенных до инспекции бюджетных обязательств инспекцией по существу не оспариваются, а потому отражение в п. 5 представления нарушения инспекцией требований п. 3 ст. 219 БК РФ является обоснованным.
При этом, причины такого нарушения (включая объективные причины, как в случае с оплатой фактически потребленной инспекцией электроэнергии) не опровергают вывод управления о совершении инспекцией указанного нарушения.
Также, исходя из принципа целевого использования бюджетных средств, не свидетельствует об отсутствии такого нарушения факт принятия всех указанных в акте проверок расходных обязательств в пределах общего размера бюджетных ассигнований.
Таким образом, оснований для признания незаконным п. 5 представления не имеется.
Относительно пунктов 1, 3, 4, 10, 11 оспоренного представления суды установили их необоснованность и несоответствие закону.
Однако основания для признания незаконным представления в остальной части отсутствуют.
При этом, принимая во внимание недоказанность нарушения указанной незаконной частью представления прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, требования инспекции о признании представления в этой части недействительным признаны судом апелляционной инстанции неправомерными.
Все доводы налогового органа, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения суда апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют.
Обозначенные в жалобе доводы не подтверждают неправильного применения апелляционным судом норм материального и процессуального права и фактически сводятся к несогласию с оценкой доказательств и обстоятельств по делу, в связи с этим не принимаются судом кассационной инстанции в силу полномочий, установленных ст. 286, ч. 2 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
постановил:
постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2016 по делу N А07-4770/2016 Арбитражного суда Республики Башкортостан оставить без изменения, кассационную жалобу Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам по Республике Башкортостан - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
Н.Н. СУХАНОВА
Судьи
Е.О. ЧЕРКЕЗОВ
О.Л. ГАВРИЛЕНКО