ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 12 мая 1999 года
ВЫПИСКА ИЗ ПРОТОКОЛА N 6 ЗАСЕДАНИЯ КОЛЛЕГИИ
СЛУШАЛИ: О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности контролирующих органов в сфере экономики.
СООБЩЕНИЕ: начальника управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Мельникова А.Т.
ВЫСТУПИЛИ: Фонарева Н.Е., Нестеренко Т.Г., Будяну А.Л., Соколин В.Л., Комов Н.В., Васильев Д.В., Гусев В.В., Герасимов С.И., Демин Ю.Г., Давыдов В.И., Чайка Ю.Я.
Заслушав и обсудив сообщение начальника управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Мельникова А.Т., коллегия отмечает, что в обстановке постоянного роста числа экономических правонарушений предоставленные органам контроля полномочия по их выявлению и пресечению используются зачастую неэффективно. Не обеспечивается безусловное реагирование на каждый выявленный факт нарушения закона. Во многих случаях не достигается реальное исполнение предписаний органов контроля, взыскание санкций финансового характера. Гражданско-правовые средства воздействия к лицам, допустившим нарушения, контролирующими органами практически не реализуются. Административная практика характеризуется многочисленными нарушениями. Имеют место факты принятия федеральными министерствами и ведомствами, выполняющими контрольные функции, противоречащих действующему законодательству актов, что способствует совершению неправомерных действий подчиненными им структурами. Нередко контролирующими органами материалы проверок, содержащие признаки преступлений, не направлялись в правоохранительные органы для принятия решений в порядке ст. 109 УПК РСФСР. Указанные обстоятельства обесценивают значение государственного контроля. Во многих регионах выявлены факты незаконного совмещения работниками органов контроля государственной службы с деятельностью в коммерческих организациях. Неэффективность осуществления контрольных функций государства обусловлена также все более масштабным вовлечением коррумпированных государственных служащих контролирующих органов в преступную деятельность.
Прокурорский надзор за законностью мер, принимаемых органами контроля по фактам нарушений в сфере экономики, не носит систематического и целенаправленного характера. Прокурорами республик Алтай, Карелия, Тыва, Курской области, Агинского Бурятского и Эвенкийского автономных округов не приняты к исполнению в полной мере решения коллегий от 19.02.97, 20.03.98, 22.12.98, постановления Координационных совещаний руководителей правоохранительных органов от 24.01.97, 23.06.97, 13.05.98, нацеливающие на организацию надзора за исполнением законодательства в деятельности контролирующих органов в различных сферах экономики, в том числе на законность и полноту принимаемых ими мер, регулярное проведение сверок материалов, направляемых в правоохранительные органы, усиление взаимодействия в борьбе с правонарушениями в сфере экономики. При выявлении нарушений законодательства в сферах налогообложения, ценных бумаг, производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, в кредитно-финансовой, бюджетной, внешнеэкономической сферах прокуроры не выясняют причин, по которым эти правонарушения остались вне поля зрения соответствующего органа контроля, не принимают исчерпывающих мер прокурорского реагирования к обеспечению надлежащего исполнения ими возложенных на них обязанностей, не реагируют на пассивность и беспринципность со стороны контролирующих органов, а также на факты несвоевременного принятия решений о пресечении противоправной деятельности и привлечении виновных к ответственности. Не налажено должного взаимодействия при обмене информацией о нарушениях законодательства, причины не поступления из органов контроля материалов для принятия решения в порядке ст. 109 УПК РСФСР прокурорами не изучаются, сверки материалов проводятся не регулярно, законность принятых по ним решений не проверяется.
Не всеми прокурорами проводится последовательная работа по опротестованию незаконных правовых актов органов вневедомственного контроля (Нижегородская, Тюменская, Смоленская области, Республика Бурятия, Ямало-Ненецкий Автономный округ). Несмотря на факты отклонения протестов, порой не отстаивают свою позицию и не добиваются реальных результатов прокуроры Республики Коми, Новосибирской области, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
Не всегда прокуроры при выявлении нарушений в работе органов контроля ставят вопрос о привлечении виновных к ответственности, не возбуждают административные производства (Белгородская, Калининградская, Мурманская, Саратовская, Орловская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тверская области). Во многих регионах не ведется работа по выявлению фактов совершения работниками контролирующих органов должностных преступлений. В 1997-1998 гг. не возбуждались уголовные дела в отношении работников органов контроля в республиках Алтай, Ингушетия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Удмуртской, Амурской, Вологодской, Воронежской, Ивановской, Новгородской, Псковской областях, Корякском, Усть-Ордынском Бурятском, Чукотском автономных округах.
Пассивность прокуроров во многом обуславливается отсутствием всестороннего системного анализа состояния законности в деятельности контролирующих органов, недостаточным вниманием к вопросам планирования и организации работы, низким качеством надзорных проверок, а также неэффективным использованием их результатов. Такие недостатки имеются в прокуратурах Саратовской, Московской, Волгоградской, Сахалинской, Челябинской областей, республик Калмыкия, Чувашии и др.
Проведенная с выездом в Ленинградскую область проверка состояния прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности контролирующих органов показала, что в сложившейся обстановке в сфере экономики осуществляемый прокуратурой надзор явно недостаточен, его эффективность крайне низка. Прокуратура области не требует от органов контроля регулярно представлять сведения о выявленных нарушениях, не изучает материалы проведенных ими ревизий и проверок, нередко оставляет без внимания содержащиеся в информациях контролирующих органов факты нарушений законов, требующие принятия процессуальных решений. Причинами сложившегося положения являются слабый контроль со стороны аппарата прокуратуры, области за работой нижестоящих прокуроров, просчеты в организации и планировании работы на данном участке надзора, низкое качество прокурорских проверок, отсутствие должной принципиальности при рассмотрении вопросов об ответственности должностных лиц органов контроля, допустивших нарушения законов.
Отмечая неудовлетворительное состояние законности в деятельности государственных контролирующих органов и неоправданное ослабление прокурорского надзора на данном направлении,
коллегия решила:
1. Управлениям по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, за исполнением налогового законодательства, за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, второму управлению, Главному следственному управлению, прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним военным прокурорам, прокурорам иных специализированных прокуратур принять меры к повышению результативности прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля в сфере экономики.
2. Прокурорам субъектов Федерации и приравненным к ним военным прокурорам, прокурорам иных специализированных прокуратур:
2.1. Регулярно проводить системно-комплексный анализ состояния законности в работе контролирующих органов, разрабатывать меры по совершенствованию прокурорской практики;
2.2. Обеспечить действенный надзор за исполнением законов в деятельности контролирующих органов, обратив особое внимание на:
полноту и эффективность использования этими органами своих полномочий по обеспечению неукоснительного соблюдения законов подконтрольными им юридическими и физическими лицами;
реальность взыскания причиненного государству ущерба и наложенных санкций;
законность, обоснованность решений, принимаемых органами контроля по фактам правонарушений;
2.3. Проинформировать полномочных представителей Президента Российской Федерации о выявленных нарушениях законности в деятельности федеральных контролирующих органов;
2.4. Вносить в Генеральную прокуратуру Российской Федерации мотивированные предложения о постановке перед федеральными органами вопросов о привлечении к ответственности руководителей территориальных контролирующих органов, нарушающих законодательство;
2.5. Принимать меры прокурорского реагирования для пресечения фактов воспрепятствования осуществлению контролирующими органами их функций, по защите сотрудников этих органов от преступных посягательств;
2.6. Практиковать дачу поручений контролирующим органам о проведении ревизий и проверок, принимать по их результатам правовые меры реагирования. Регулярно проводить сверки материалов, поступивших из контролирующих органов, своевременно информировать органы контроля о принятых по материалам решениях. Знакомиться с планами работ органов контроля, учитывать их при планировании, выполнении своих мероприятий;
2.7. Активно использовать прокурорские полномочия по пресечению фактов осуществления контролирующими органами своих функций на платной основе, учреждения коммерческих организаций, сращивания органов контроля с коммерческими структурами, передачи им контрольных полномочий, незаконного создания контролирующими органами различного рода фондов за счет отчислений от взысканных санкций, поборов с подконтрольных органов;
2.8. Держать на особом контроле проверку сообщений о правонарушениях и преступлениях, расследование уголовных дел в отношении работников контролирующих органов в связи с выполнением ими своих полномочий. Улучшить координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией в органах государственного контроля;
2.9. Незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации информацию о выявленных в ходе проверок незаконных правовых актах, принятых федеральными исполнительными органами, выполняющими контрольные функции в сфере экономики, для их опротестования;
2.10. Проинформировать Генеральную прокуратуру Российской Федерации о проделанной работе к 15 апреля 2000г.
3. Управлениям по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов (Мельников А.Т.), по надзору за исполнением налогового законодательства (Широков Е.Л.), по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах (Морозов В.А.) обеспечивать опротестование незаконных правовых актов, принятых федеральными министерствами и ведомствами, выполняющими государственные контрольные функции в сфере экономики.
4. Управлению по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов (Мельников А.Т.) подготовить информационные записки Президенту, Правительству и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законности в деятельности контролирующих органов.
5. Управлениям по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов (Мельников А.Т.), по надзору за исполнением налогового законодательства (Широков Е.Л.), по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах (Морозов В.А.), второму управлению (Крючков Н.В.), организационно-методическому управлению Главного следственного управления (Коротков А.П.) подготовить предложения о нормативном акте, регламентирующем обязанности органов исполнительной власти, контролирующих органов по выполнению ими требований ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", Указа Президента Российской Федерации от 03.03.98 N 224. Управлению правового обеспечения (Орлов М.М.) на основе указанных предложений подготовить проект соответствующего нормативного акта.
6. Управлению по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах (Морозов В.А.) во втором полугодии 1999г. организовать проверки исполнения Государственным таможенным комитетом Российской Федерации законодательства при осуществлении функции валютного контроля, обратив особое внимание на выявление фактов невозвращения из-за границы средств в иностранной валюте.
7. Управлению по надзору за исполнением налогового законодательства (Широков Е.Л.) во втором полугодии 1999г. проверить в Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам законность издания ведомственных нормативных актов.
8. Управлению по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе (Карлин А.Б.) изучить практику предъявления прокурорами исков, возникающих из применения законодательства, регулирующего порядок и основания привлечения контролирующими органами юридических лиц к ответственности за нарушения в сфере экономической и иной хозяйственной деятельности, участия в их рассмотрении арбитражными судами, надзорного опротестования незаконных и необоснованных судебных актов.
9. Прокурору Ленинградской области Прокофьеву Ю.А. разработать мероприятия по усилению прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности контролирующих органов. Доложить в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о принятых мерах по устранению выявленных недостатков к 01.08.99.
10. Контроль за исполнением решения коллегии возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по направлениям деятельности.
Решение коллегии направить прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним военным прокурорам, прокурорам иных специализированных прокуратур.
За председателя коллегии
И.о. Генерального прокурора
Российской Федерации
Государственный советник
юстиции 1 класса
Ю.Я. ЧАЙКА
Начальник организационно-
контрольного управления
Государственный советник
юстиции 2 класса
Г.П. СМИРНОВ
ВЕРНО
Ведущий специалист
Организационно-контрольного
Управления
Е.Б. БАЗАРОВА